山西省阳泉市城市防洪应急管理实践与探析

(山西省阳泉市城市防洪调度中心，山西 阳泉 045000)

阳泉市位于山西省中东部，地处黄土高原东缘的山间盆地，因与华北平原接壤，故有“三晋要冲”“山西东大门”之称。阳泉市面积仅占全省的3%，却因特殊的地理环境和暴雨洪水特点，被列为山西省三大重点防洪城市之一。1947年建市以来，曾经的中国最大的无烟煤基地，经过几十年的资源采掘，生态环境已面目全非。随着社会经济和城市建设的飞速发展，城市防洪应急管理体系虽已向信息化、网络化、多元化、社会化和规范化等现代化的管理模式迈进，但依然不能及时应对频发多变的洪涝灾害，不能满足人民日益增长的美好生活的需要。

1 城市防洪现状

昔日阳泉市区有泉五处，常年涌漾，古称“漾泉”，后因泉水断流演绎为阳泉。有历史记载以来，最大的洪水出现在光绪二十一年(1895年)，最大洪峰流量2548m3/s，超过50年一遇的洪水标准，新中国成立以后，市区发生50年及以上级别的强降雨过程达10多次，造成河流水位暴涨、防洪大堤溃决、道路冲毁、矿井被淹、石太铁路中断等，死亡人数累计上百人，直接经济损失数亿元之多。洪涝灾害严重威胁着城市基础设施和人民生命财产安全。

1.1 地理环境和气候特点

阳泉市属典型的丘陵山区，位于太行山腹地，常年受西北环流影响，春冬季节干旱少雨(雪)，夏季炎热多雨，多年(1956—2000年)年平均降雨量526.6mm，为暖温带大陆性季风气候区。境内群山环绕，沟壑纵横，主城区位于市域的中南部，由城区、矿区、开发区组成，是阳泉市政治、经济、文化中心，呈长方形状，地势为西北高东南低。桃河是纵贯市区最大的行洪河道(见图1)，其支流由西向东呈扇状嵌于两岸的山体中，城市依山傍水，沿河分布。

图1 桃河行洪河道

特殊的气候条件使得区域内降雨年际变化大、年内分布不均匀。丰水年和枯水年降雨相差500多mm，且75%以上集中在汛期的6—9月，并多以阵雨间或暴雨出现，而局部暴雨突发性强，来势凶猛，历时短，汇流速度快，往往是城市洪涝灾害的导火线。

1.2 城市防洪应急管理体系

阳泉市防洪应急体系主要以由河道、水库、排水系统构成的工程体系为依托，辅以监测预警等非工程体系。

1.2.1 河道

桃河是市区最大的行洪河道，属海河流域子牙河水系。城市段长度约23km，平均坡降11.5‰，经过近十几年的分段治理，形成了矩形断面和复式断面相结合的泄洪通道。上、下游河道平均宽度150m，堤高8m，中游段9km长的河道改造成主槽宽70m、内堤高3m、左右滩槽均宽约40m的复式断面，整体过流能力达到50～100年一遇的防洪标准，只有下游五渡铁路桥段河道排洪断面小，河岸线弯曲度大，过洪能力偏低，成为主河道行洪的瓶颈。其较大支流有8条，设防标准为20年至50年一遇不等，市政建设和生活垃圾挤占河道现象严重。

1.2.2 水库

山南水库是桃河上游惟一的一座小(1)型水库，建于上世纪70年代初，位于桃河的一级支流泉寺河上，流域面积为89km2，主要以防洪为主，兼顾城市供水。经过两次除险加固后，防洪标准达到30年一遇设计、300年一遇校核。因距离市区20多km，故对河道的调洪错峰作用很微弱，难以减轻城市防洪压力。

1.2.3 排涝系统

依据《室外排水设计规范》要求，阳泉市雨水管渠设计重现期为2年，现状为1年，城市内涝防治标准重现期为30年。在70年的城市建设过程中，老城区逐步形成了桃南排水系统、桃北排水系统、义井河排水系统三个独立的排水系统，主管网长123km，为雨污合流制，其中，满足1年一遇标准的占整片管网的63.3%，且大部分道路没有设置排水管涵，主要依靠路面排水，若遇强降雨，淤泥和杂物还会进一步削弱排涝能力，目前，市区范围内有23个易涝点，易风险区0.51km2，中风险区0.21km2，高风险区0.07km2,市区内涝分布见图2。 只有开发区的少数主干道实行了雨污分流，矿区部分有条件的街区正逐年进行管网改造。

图2 市区内涝分布

2 存在的问题

随着经济发展和各项改革的进一步深入，城市防汛出现了新的问题，面临着新的更大的挑战。

2.1 依法防汛缺乏规范化

针对国家宏观性纲领性的法律法规和管理办法，地方政府尚未出台适合当地情况的相关法律来规范、指导防汛工作，或因某些条款实用性不强、严谨度不够、更新不及时等，导致河道被各种市政管线挤占、河面被覆盖开发房地产等多与水争地的现象与日俱增，严重影响了应急管理工作的正常运行，“有法不依，执法不严”折射出了法律意识淡薄、侥幸心理犹存的社会问题，城市防洪安全需要完善的法律体制保驾护航。

2.2 监测预警体系存在局限性

随着山洪灾害非工程措施的全面推进，气象、水文站网监测预警体系基本建成，桃河流域市区范围先后布设了27个监测点，多年的实践经验表明，可以预测一定区域内降雨强度和降雨量，却无法将内涝、滑坡、危房等隐患区全覆盖。2006年桃河支流小南沟泥石流灾害就是一个典型的例子，不足2km2的小沟道因短时强降雨引发了山洪灾害，淹埋下游村庄和厂矿，直接经济损失上亿元，同时还加大了桃河主河道的泄洪压力，防洪应急抢险工作一度处于紧急备战状态；2016年7月19日，阳泉市遭遇50年一遇强降雨，局部地区3h降雨量达到100mm以上，“城市看海”景观在市区多处上演，汽车被冲，人员被困，损失惨重。由于监测预警信息的滞后性和局限性，使得防汛工作出现被动局面，面对灾害防不胜防，应对措施失去时效性，做不到“以防为主”，只能“迅速撤离，全力抢险”。

2.3 防洪预案实战演练亟需加强

遵照国家防总《城市防洪应急预案管理办法》的规定，城市防汛部门经过两年的修订和完善，编制完成了市级、区级、街道级、社区级四级联动的预案体系。横向到边，覆盖各类灾害和防洪保护对象，并配套城市排涝、桃河公园和在建工程的专项预案；纵向到底，覆盖各级管理部门、基层社区，责任到人，理论上可谓是面面俱到。虽然在应对内涝、危房和滑坡等隐患处置中发挥了积极的作用，减灾效果显著，但桃河及其支流行洪河道的4色预警和4级应急响应机制在实用性和可操作性上还有待探究，从物资启运、队伍强化、部门联动、公众参与到应急抢险和洪水调度等方案也只是停留在文字上，历年的防洪演练多半是拘泥于形式，没有实际内容，重点是实战经验少，欠缺抢险救灾的实操能力，抢险技术和应急技能还需以科学为指导，在实践中求创新，在践行中谋发展。

2.4 应急管理社会化程度低

北方地区“十年九旱”的水文气象条件，使得整个社会的洪患意识淡薄，防灾避险常识缺乏，自救和参与能力弱。城市防洪排涝应急管理涉及水务、住建、规划、市政、园林等多个部门，阳泉市城市排水系统和市区桃河公园由住建局(市政、园林)承建和管理，排涝规划和内涝防治标准由规划部门编制，山洪灾害防御方案委托水文部门实施。这样，相关单位和部门各自为阵，独立操作，资源共享度、彼此沟通度和配合度并不乐观；驻地单位(部队、学校、企业)更是很少主动与地方政府联系，军分区和预备役团是专业抢险救援队伍的训练和组建单位，阳煤集团等建工企业是重点抢险物料(大型机械)的储备单位，指挥部各成员单位各司其职、各负其责，这些都是防汛工作和应急预案的安排部署，真正意义上的应急管理社会化还需要进一步完善公众与单位、单位与部门之间的联运机制。

3 主要措施及建议

3.1 强化分级负责，进一步推进网格化管理

针对阳泉地区地形地貌和复杂多变的气候特点，矿区政府于2013年率先对辖区内的自建房区、棚户区和老旧小区等居住分散、住房条件简陋的区域实行了网格化管理，将防汛责任落实到街道级、社区级，重点隐患部位落实到小区门牌号直至个人。这种管理模式经受了近几年汛情的考验，面对突发性的强降雨，能在第一时间迅速将危险区和警戒区的人员安全转移且无人员伤亡和财产损失。为拓展市区发展空间，提升城市管理水平，2017年5 月市政府决定将郊区的34个行政村划归城矿区托管，随着河长制的全面推行，防洪应急网格化管理不仅要向周边村庄和城乡结合部辐射，还要进一步覆盖到行洪河道、滑坡泥石流、城市内涝等各类隐患的应急处置工作中，以便提升城市防洪应急管理的能力和水平。

3.2 加强工程措施，发挥非工程措施作用

为防御洪水侵袭，最大限度地减少洪涝灾害带来的损失，阳泉市从2002年开始实施防洪工程，踏上了中小河流治理、水毁工程修复、水库除险加固的新征程，到2017年底，累计完成投资近3.5亿元，河道治理长度约40km，即将实施的桃河水生态综合治理工程将把河道防洪工程推向新的高潮。2016年汛后，城、矿区政府分别对辖区内的绿矾沟、小酱沟、大土沟、二矿东四尺等多年地质灾害隐患点实施了混凝土喷浆锚固、削坡、绿化固土等工程措施，彻底消除了滑坡泥石流隐患，改善了区域内人居环境和生态环境。结合海绵城市建设和《城市排涝规划》的出台, 后底沟西巷、北大街环岛等重点内涝区将会通过排水管网建设和河道水系连通等工程措施的实施，逐步削减城市内涝压力。同步推进的是老旧小区管网的提标改造工程。城市防汛指挥平台的建设也在运筹之中，通过视频监控、卫星云图、雨水实时监测、风险点卫星定位、河道洪水演示模型等现代化科技手段，依托数字化信息管理技术，可以及时准确地对天气趋势、汛情雨情水情发展进行分析判断，为防汛指挥和决策提供科学支撑。

3.3 加强队伍建设，提高应急管理能力

队伍建设是防汛应急管理工作的基础，无论是人才队伍还是抢险队伍，都应该具有“召之即来，来之能战，战之必胜”的能力。阳泉市防汛部门从2015年开始选派专家对驻地部队的全体官兵进行防汛知识培训，共同探讨如何应用抢险救援新技术，启动了军民联防的工作机制。防汛工作进社区、进校园、进机关、进企业的基础知识和应急预案的培训模式要求：上至分管领导，需要尽快熟悉了解辖区范围内的防汛工作状况，掌握应急管理技能，提升应急处置能力；下至基层百姓，要知法、懂法，具备避险常识和自救能力，并能积极主动地参与到防汛应急的日常管理工作中来，在加强军民联手、区域互动的同时，提高抢险救援的整体合力。这样，专业技术人才的培养和应急专家库的建立和完善成为队伍建设的重中之重。近几年来，各区政府、发改、财政、安监、消防等指挥部成员单位相继组建了专家库，水务、住建部门也在积极完善这一系统，而建立防汛业务培训机制则是专家库完善的必备条件，除参加省级以上部门举办的研讨会和培训班外，还应定期或不定期地邀请省市级专家专题授课，参观学习各地抗洪抢险的成功经验，实实在在地提高专业技术水平和应急处置能力。

3.4 强化资源整合，完善联动机制

防汛应急管理是人们同自然灾害做斗争的一项社会工作，需要各级政府、各单位、各部门之间的沟通联系和协同配合。整个工作过程以预案为载体，横向汇总相关单位的专项预案和行业预案，使市级预案更具有实用性和可操作性，应急抢险充分发挥人民解放军和武警部队主力军和突击队的作用，同时强调成员单位机动队伍的重要性，完善军地抢险救灾机制[1]；会商研判和应急处置由水务部门牵头，调动和整合水文、气象、国土、住建和道路交通等部门的资源，群策群力、群防群控，使社会联动力最大化。纵向将公众个体与基层组织、各级政府层层串联起来，分级负责，分部门管理，全面落实防汛责任制，搭建四级联动、资源共享的防洪排涝一体化综合防控平台，从而推动城市防洪工作现代化管理的进程。[2]

[1] 魏军,刘晓岩,张兴红.2017—2018年度黄河凌汛防御措施[J/OL].中国防汛抗旱:1-8[2018-03-06].https://doi.org/10.16867/j.cnki.cfdm.20171129.002.

[2] 李坤刚.认真学习贯彻落实党的十九大精神 全力做好新时代防汛抗旱工作[J].中国防汛抗旱,2017,27(6):2.