粮食质量安全监管与防范

杨扬

粮食质量安全关系人民身体健康、经济发展和社会稳定，但长期以来，我国粮食质量问题频发，给社会造成了严重的影响，这些都对粮食监管提出了更高的要求。本文分析了我国粮食质量安全监管存在的问题，借鉴发达国家的监管经验，提出了相关的政策建议。

一、粮食质量安全监管内涵和变迁

我国粮食监管从新中国成立后大约经历了粮食安全监管萌芽期、起步期和发展期三個阶段：一是安全监管萌芽期（1949-1984），这一时期的首要目标是解决人们温饱问题，因此监管的主要特征是通过扩大耕地面积提高粮食产量，通过农药、化肥等生产资料的大量投入提高产量，即粮食安全注重数量而忽视了粮食质量。这一时期监管效果有限，无论是建国初期的粗放式经营模式，还是后期片面追求集约化的经营模式，监管主要集中在粮食的生产环节，被动的监管措施降低了粮食的安全水平。二是安全监管起步期（1984-2000），由于上期食品安全和农业污染问题逐步显现，这一时期的监管已由单一的生产环节扩大为生产、加工环节，监管的重点转移到食品安全上来。监管方式也更加多样化，出台了农产品检验检疫制度、绿色食品认证制度等措施，同时监管主动性也大大加强，消费者主动转为食品安全的监督者。总体来说，这一阶段的粮食监管有效性大大加强，但对于粮食在存储、销售、消费等环节的监管仍然有限。三是粮食监管发展期（2001至今），这一阶段粮食监管扩大到粮食从生产到消费的全过程，监管手段也更加多样化，出台了有机食品、无公害食品认证等措施，综合运用SSOP、GMP等150多种方式，全面综合地对粮食安全供应链主动监管，有效性大大加强，满足了我国不同层次的市场和消费类型的选择。

二、粮食质量安全监管存在问题

（一）监管体制混乱，制度不完善。我国监管体制条块分割，农业部门、工商部门、粮食行政管理部门、食品药品监督管理部门等都行使监管职能，职能交叉、多头管理导致部门间的责任主体不明确，部门职能存在交叉，难以形成监管合力。同时，各部门监管缺少统一领导，协调成本较高，监管存在执行规章制度和检查标准不统一，监管缺乏权威和效率。制度方面，我国迄今为止尚未形成完善的以《食品安全法》为主导的法律体系，制度重程序轻实体、重权力轻权利、重处罚轻促进；在制度执行上，更多的是以罚代管，降低了违法成本，导致粮食质量安全事件频发。

（二）粮食标准体系建设落后。粮食标准化对维护粮食流通市场秩序、提高国际竞争力和维护粮食安全等方面有重要意义，而我国粮食标准化进程相对缓慢，很多地方的粮食标准制定于20世纪八九十年代，国家标准未实现全覆盖、地方标准过老，导致粮食安全监管缺乏依据。例如河套优质小麦生产的雪花粉，由于标准没有建立，雪花粉并没有成为河套优质面粉的专称，很多小麦粉销售时都起名雪花粉。

（三）监管力度不足，技术落后。国家在政策性粮食流通过程中，会实行最低限价收购和临时收储政策维护粮食市场安全稳定，在收购环节，很多地方由于缺少专业的仪器设备和技术人员，不能及时预防不安全粮食进入国家储备粮。在存储环节，除国家粮食局组织的库存检查外，很多地方粮食主管部门很少进行缺少常态化监管，监管中存在不进行农药残留、重金属指标检测等监管不到位现象。

三、粮食质量安全监管的国外借鉴

（一）美国模式。美国粮食安全监管是以完善的法律为依托，通过《种子法案》《标准法案》《新农业法案》等颁布实施，提供执法依据；建立由联邦谷物委员会负责的粮食主管部门，下辖联邦检查局、州立检查局和粮食安全实验室，各部门明确分工；安全决策以风险评估为基础，制定各种预防措施保证粮食安全。

（二）德国模式。德国的粮食安全法律涉及整条产业链，由《通用食品法》《纯净度标准》《残留物最高限量管理条例》等构成了完善的法律体系；成立消费者保护、食品和农业部管理部门的最高管理部门，下辖食品安全局和风险评估局，分别负责食品安全工作协调和风险评估与传送。

四、粮食质量安全监管与防范对策

（一）完善粮食监管法律体系。完善的法律体系是粮食质量安全的保证，因此我国要尽快出台《粮食法》和《粮食质量安全监管办法》，明确粮食监管的主体、内容、标准和环节，为粮食监管提供依据。同时，各地应结合自身的实际情况制定配套粮食监管措施和细则，确保粮食在生产、收购、存储、销售等环节的全过程覆盖。

（二）强化粮食监管，提升监管水平。加大粮食安全资金方面投入，为基层粮食管理部门更新仪器设备，以提高硬件配置实现“检得出、检得快、检得准”的目标；加强检验人才培养和培训，引进高素质检验人才提升检验的水平和能力。

（三）建立信息传递和预警机制。缺乏统一协调的管理机构，使得粮食安全信息短缺与分散，因此要解决粮食市场失灵问题，要建立良好的信息传递和预警机制。通过对生产者培训，使其充分的信息衡量风险；定期进行粮食品质检测和质量安全监测，防止区域性、系统性粮食风险；建立粮食质量信息库，指导粮食生产。（作者单位为华侨大学政治与公共管理学院 ）