基层社区垃圾治理行为分析

陈光捷 闫梦洁

随着城市人口和消费水平的快速增长，人们每天所产生的生活垃圾日益增多，社区是产生生活垃圾的源头，垃圾问题是社区治理的重要问题之一。同时在某种意义上，从垃圾治理这种事关全体居民但又不是生活工作“刚需”的事件中，分析社区治理的运作过程，是研究当代中国基层社区治理特征的合适切入点，垃圾治理过程也是当代中国社区治理的缩影。据治理理论和社区治理理论，本文拟从价值导向、多元共治以及“技术+服务”治理三个维度分析基层社区垃圾治理的行为。

一、上海社区垃圾治理的实证分析

1.虹旭小区：社区环境“微整形”

上海市长宁区仙霞街道虹旭小区总户数为879户，常住人口约2000人，其中租赁户数占总户数1/3左右。虹旭小区是一个建成于1989年的老旧公房小区，从居住人口的类型来看，虹旭小区属于包含拆动迁本地人、离退休干部和自购房外地人的混合型社区，住户类型较为复杂。因此，该小区在垃圾治理过程中着重贯彻以人为本和精细化的理念。例如，对于社区宠物粪便垃圾，小区前后经过三次修改微调，从常规的宠物粪便垃圾箱到“第一代蚯蚓塔”，再到“第二代蚯蚓塔”，居委会根据居民的意见进行了数次微调，解决过去粪便收集设备的气味问题和卫生问题。自此，小区内宠物粪便垃圾问题得到了妥善解决。除此之外小区还实施了诸多垃圾政策。首先，2017年10月，虹旭小区开始试点生活垃圾定时定点分类投放。经过前期的宣传、干湿垃圾桶的分发、承诺书的签署等步骤，居民养成了到分类垃圾厢房前进行破袋投放垃圾的习惯。垃圾厢房分为有害垃圾、干垃圾、湿垃圾、可回收物四个垃圾房，每个垃圾房上都标注出相应的生活垃圾，箱房旁设置了便于居民破袋后洗手的水龙头。垃圾厢房有常驻的居民志愿者队伍，辅助居民投放垃圾。对于社区日常生活中由于家具更换、装修等产生的大件垃圾，小区设置了专门的大件垃圾堆放点，垃圾堆放点进行定时投放——每周

“一三五开放，二四六关闭”，大件垃圾堆放点的设置改善了小区原本破旧桌椅、建筑废弃物堆积的现象。此外，虹旭小区建立了“居民垃圾分类记录”等三本台账，分别记录常住人口、外来租户每天投放垃圾的参与率与准确率。并且，根据台账记录的数据，小区设立了

“绿色账户”，每次投放垃圾都会获得相应积分奖励，可用来兑换生活用品，并且根据台账，居民们也可以参与“虹旭垃圾分类最棒家庭评选活动”。

2.蒋家桥小区：“人工+智能”的垃圾分类

虹口区欧阳路街道蒋家桥小区总户数为956户，常住人口2882人，其中157户为出租户，小区内退休党员约175人，80岁以上的老人约250人。很多退休的区领导住在小区里，最多的时候有过五十几位干部，现在仍有14位，小区的居民多以区政府部门的中层干部和教师为主。

蒋家桥小区是上海市虹口区的先进小区，由虹口区市容管理局牵头和出资，从今年3月开始，小区引进了智能垃圾厢房。新生事物的推行与接受必须做好前期的宣传的工作。蒋家桥小区的宣传工作采用多管齐下的方式，主要包含五种。第一是垃圾分类手册的发放宣传，智能箱房的提供商中国天楹公司在小区居民必经的路段摆摊设点，给路过的居民发放宣传手册；第二种是定点式咨询，在集中宣传的初期，由中国天楹公司的工作人员和第一批学会使用智能垃圾分类设备的居民集中讲解；第三种是有奖活动式宣传，居委会和中国天楹公司组织相关活动，借助活动进行宣传；第四种是广告位宣传，将相关知识和内容制作成广告海报摆在显眼的位置；第五种宣传方式是点对点纠错教育式宣传，这种宣传方式具有一定的兜底性质，上门做工作的一般是居委会的工作人员。诸多宣传手段确保了垃圾分类的理念和相关知识能深入人心。

进行了前期宣传后，居民要开始按照新的方式处理自己的生活垃圾。居民在使用智能垃圾厢房前，需要进行一系列的认证。每天上午7点至9点、下午6点至8点的投放时间段中，居民可以刷卡倒垃圾，并获得相应积分。积分卡的积分不仅仅具有换取奖品的作用，同时也是居民垃圾分类评比机制的重要载体。根据积分的多少对居民参与垃圾分类积极性的高低进行排名。小区居委会也将垃圾分类情况作为文明楼道评选的一个指标。在智能垃圾厢房旁，垃圾投放时间段内会有志愿者在，协助居民分类，并帮助其使用积分卡，一些居民怕弄脏手，不愿意将湿垃圾破袋，这时志愿者会帮助居民。志愿者大多由党员组成，双休日的志愿者多是年轻在职党员；工作日则以退休的老党员为主。党员积极支持垃圾分类工作，在垃圾分類中发挥了巨大作用，志愿者队伍、垃圾分类指导小组都有党员活动的身影。由于智能垃圾厢房只是定点开放，对于有临时投放垃圾诉求的居民不能很好地满足，所以在具有积分功能分类箱外，还有一些不具备积分功能的垃圾箱。

3.梅陇三村： “绿主妇”低碳环保自治行动小组

徐汇区凌云街道梅陇三村常住户数为2355户，常住人口数为6500人，外来人口约占20%。梅陇三村过去的环境很差，为了更好地开展社区的环境改善工作，上海徐汇区凌云绿主妇环境保护指导中心于2012年成立。该中心是以整合社区主妇资源为手段，旨在提高社区居民的环保意识和能力，从而推动社区环境改善的公益性社会组织。

“绿主妇”低碳环保自治行动小组是由小区的一些家庭主妇组成的。小组成立初期，参与垃圾分类减量环保活动的住户不多，只有几十户居民。之后“绿主妇”采取了让垃圾变废为宝的做法，开展了“绿

居行动”，该行动是为了让“低碳、

环保、绿色、健康”等理念深入人心，使社区居民自觉拒绝一次性物品（塑料袋），转而用色彩鲜艳的再生塑料做菜篮子，这样可以反复使用，达到了环保低碳的效果。

为进一步深化处理垃圾，做好干湿垃圾的分类处理，“绿主妇”采取了如下措施：首先，绿主妇建立了“一平米小菜园”基地。“一

平米菜园”基地总面积为500平方米，分为多功能温控房和露天菜园。其次，绿主妇们与社区学校建立了场地共享、培训共办合作机制，定期邀请专家举办垃圾分类培训。最后，与“一平米小菜园”相配套的是厨余加工坊和酵素工坊。通过家庭厨余分装试点，探索建立厨余资源回收站，同垃圾清运系统分离，逐步做到了湿垃圾零清运。把收集合格的达标厨余资源加工破碎，加入微生物装桶密封发酵，再进一步深度利用制作菌肥。

而对于往日可能当成垃圾处理的废旧衣物，社区组织相关的废旧衣物回收活动，居民将家中闲置的衣物、文具、书籍资料等物品，通过物物交换有效地再利用实现物尽其用。在交换的过程中，居民还能认识朋友，传递爱心，体验社交乐趣。除了有专门的废旧衣物回收箱外，2012年起，“绿主妇”们根据小区特点，把实现垃圾分类减量的突破口和重心放在女性居民身上，成立爱心编织社。而且爱心编织社选择的项目简单易学，方便党员和群众的参与，容易形成滚雪球的效应，有生命力和持久性。

二、价值理念：以人为本与精细化

正如人的行为受其三观的影响一样，社区治理行为背后也有一套价值理念支撑。以社区垃圾治理为切入点，可以发现治理过程中处处体现着以人为本和精细化的治理理念。

1.以人为本

从社区治理的角度上看，以人为本指的是人们在处理和解决问题时的态度、方式、方法，即人们抱着以人为根本的态度、方式、方法来处理问题，而所谓根本就是最后的根据或最高的出发点与最后的落脚点 ，这里的“人”指的是社区全体居民。社区垃圾治理过程实际上就是给居民提供良好生活环境的过程，是对居民健康、舒适生活需求的满足。以人为本既是治理主体在垃圾治理政策实施过程中所秉持的主观理念，也是政策推进的客观条件。由于社区是一个自治单位，传统的自上而下管理逻辑被自下而上的自治逻辑所取代，因此垃圾治理相关措施的出台和执行必须依托社区自治组织。社区自治组织的成员是由社区居民组成的，社区人治社区，治理中从居民的利益出发即是从自己的利益出发，故以人为本的理念能一以贯之。但垃圾治理的相关政策又需考虑到一些直接利益相关者，与其他居民相比，相关措施对其影响甚大，如果不能满足这类群体的需求，以人为本的“人”

完整性不足，相关政策也难以推行。如蒋家桥小区的智能垃圾厢房只在固定时间段内开放，由于社区内无其他垃圾投放点，因此社区在智能垃圾厢房旁安装24小时无积分垃圾箱，以满足部分居民24小时的投放需求。如此，居民才逐渐接受新的垃圾投放方式。

2.精细化理念

精细化是一种理念，也是一种文化，它最初来源于企业管理，而不是公共管理的领域。但是这并不妨碍它进入公共管理学者和实践者的视野。在公共领域，精细化可以从“精准”和“细致”两个维度进行理解。在社区治理过程中，“精

准”的内涵是建立以居民需求为靶向的各类治理组织，通过服务主动、功能全面以及精准识别的多元治理主体，利用业已形成的精细化管理工具，高效、准确地解决居民需求，提供公共服务。“细致”的内涵则是通过精准的识别居民的诉求，分类处理各种问题，力争做到服务“无死角”。

在社区垃圾治理的过程中，精细化理念贯穿始终，体现在治理行为方方面面。梅陇三村为防止宠物进入绿化地大小便，精细测量宠物跳跃高度，据此调整围栏高度；处理宠物粪便的蚯蚓塔，根据实际效果进行过两次调整。这些例子都说明了精细化是一个不断推进、由简单到复杂的过程。如果说以人为本的理念是给予社区垃圾治理的思想指导，那么精细化理念则是为治理的具体行为和未来社区治理的发展方向指明了方向。

三、引导多元主体共同参与社区治理

在公共领域，与管理的方法手段相比，治理的一个显著特征就是主体的多元化。当前社区垃圾治理精细化的主体不仅仅是传统社区管理模式下的政府组织，而正逐步形成多元主体治理格局。参与垃圾治理的主体主要包括社区党组织、居委会、社区志愿组织、社会企业以及社区居民。

1.社区党组织与居委会

根据党章对基层党组织的定义，社区党组织就是在社区之中成立的，以全体党员为组织对象的中国共产党的基层组织。现阶段，社区党组织是社区治理行为的核心，其主要作用是领导核心、服务群众、整合社区共同利益、维护社区稳定。居委会是国家规定的居民自治组织，但在实际运转过程中，居委会受社区党组织的领导，其部分功能被社区党组织和其他治理主体所取代。以社区垃圾治理为切入点，党组织在诸多具体事务中起引导作用，相关政策由党组织牵头制定、实施。除此之外，党组织在社区治理中的作用以及成效与其领导人密切相关。党支部书记往往凭借其在社区中的威望开展工作，并且組织、策划具体的治理事项。在社区垃圾治理中，尽管上级政府或部门对社区的环境状况有要求，但治理效果的好坏仍取决于党组织书记的积极性和个人能力。

2.社区志愿组织与居民

对于社区志愿组织，我们可以简单地理解为组织成员为社区居民，组织活动范围在社区的志愿组织。那什么是社区志愿组织行为呢？其行为又有哪些特征呢？社区志愿组织的行为是在非强制性的组织要求下，贡献个人的时间及精力，在不为任何报酬的情况下，为改善社区服务，促进社区的良善发展而采取的一系列行动。其主要特征是自愿性、无偿性、公益性、组织性。在社区垃圾治理过程中，志愿组织是由党支部书记牵头建立，但其后的运转与发展乃是组织本身的张力，它在治理中发挥了巨大作用，是社区垃圾运转体系的基石。社区志愿组织的发展依赖于社区居民参与意识，在志愿者组织的初始阶段，其成员多是由社区中年龄较大的党员组成，随着志愿工作的展开和垃圾治理成效的逐渐显现，志愿者的队伍成分也逐渐多元化。而居民在垃圾治理乃至其他具体事务中参与行为大都依托志愿组织，志愿组织在某种意义上起到了汇集社区居民意志和需求的作用，并且志愿组织为居民参与实施社区事务提供了渠道和组织力。

3.社会企业

社区垃圾治理的另一个主体是社会企业。相比于其他几个治理主体，社会企业更像是“外来户”，在治理过程中主要是起辅助作用。居民或许有很多垃圾治理的想法，但大部分想法不仅需要居民积极参与的热情，还需要一定的技术支持，社会企业能够帮助将垃圾治理的设想转化为现实。因此，社会企业多是以设备提供商的身份介入社区垃圾治理，如智能垃圾厢房、厨余加工坊等都是企业提供。

四、治理工具：技术+服务

社区治理工具，是社区治理主体为了解决社区事务问题、实现社区发展目标而采用的具体手段和方式。社区治理工具的选择影响社区治理的绩效和社区治理的目标。 社区的具体事务要选择具体的治理工具，使工具的特性能很好地和具体事务的治理需求相契合。以垃圾治理为例，技术+服务是社区治理的实践者结合社会发展趋势和自身的治理经验探索出的治理工具，以技术手段为硬件，服务手段为软件。据此而论，技术+服务是社区垃圾治理精细化的应然导向，社区应该以信息化建设引领社区治理精细化创新，通过引进新技术、新设备和创新技术运用思维，提高社区的服务质量与居民生活的舒适感。

首先，技术手段能打破常规治理工具所面临的桎梏，其原因在于新的技术能突破空间和时间的限制，这是信息技术的优势。通过建设覆盖全社区的信息服务平台，居民可以在线预约，居委会可以在线服务，双方实现“不见面服务”，这是通过信息技术减少服务程序的直观体现。其次，在社区垃圾治理方面，通过引进相关的智能设备，居民在治理过程中的行为可以通过数据展现，有利于治理主体调整其治理政策。例如，通过垃圾分类积分卡，我们可以掌握居民参与垃圾分类的情况。最后，社区治理中技术运用的本质是为了更精确的识别需求，提供更优质的服务。公权力的运用是为了使秩序完成从无序到有序的转变，其运用思维可分为管理和服务，而在社区这一场域，服务是公权力良好运转的核心工具，因此，社区治理主体必须以服务为基石，应用技术进行治理，从而达到“技术+服务”的治理效果。

无论采用怎样的治理工具，其目的都是为了推动社区服务高效能、社区机构高效率以及居民参与高满意度，以期实现良善的社区治理。

五、结论与思考

我们可以将社区在垃圾治理过程中的行为理解为社区治理体系运转的长效机制在具体事务中的体现。垃圾治理中所秉持的价值理念、涉及的治理主体以及运用的治理工具是整个社区治理逻辑的微观反映。

在当代中国的治理体系中，社区治理是基石也是治理的“元单位”，其治理效果反映了我国政府的执行力、社会活力以及民主建设情况。居民生活空间是在社区这一场域，这一场域汇集了来自不同学习、工作环境的个体，成分复杂，个体差异性大，而且生活日常的琐碎性决定了社区治理事务结构复杂、种类繁多、矛盾多元的特点。想深入了解社区治理行为，需以某一具体治理事务为接入点，以小见大。本文以社区垃圾精细化治理为例探讨了社区治理行为的具体实践。结合国家治理理论、社区治理理论以及精细化理论，社区垃圾治理精细化的案例分析表明，党组织引导多元主体共同参与社区治理，且社区志愿组织在治理过程中的作用越来越大，社区治理的各个主体在治理过程以精细化理念和以人为本的思想为指导，以“技术+服务”为治理工具，能够使社区达到良善的状态。

基于对社垃圾治理行为的分析，引发了我们如下思考：

首先，社区中的诸多事务处于一种自组织状态之中，居民的问题居民解决，其决策、实施机制建立社区自治组织的运转之上。与其他行政层级不同，社区公权力的来源是横向的，或者说是来源于自身。这造成的结果是社区组织在行使权力时不自觉会考虑居民的利益，因为其行为本身蕴含着居民的意志，具有自治的特点。

其次，社区治理具有极大的灵活性，治理过程中的自由裁量权较大，因此治理行为的可塑性较强，但这容易导致一个问题，那就是治理成本问题。相比于其他治理层级，社区的治理可以说是非程序化的，治理成本不易把控。为达到理想的治理效果，治理主体可能会忽略成本问题，从而导致治理结果未能达到帕累托最优。

最后，社区治理不应是运动式治理，而应该建立一种可持续的长效机制。前文說过社区治理是灵活的，但这种灵活是建立在稳定的发生机制和行为逻辑之上。当前的社区自治正向建立稳定机制的道路迈进，各个社区都在探索适合本社区的治理路径。但如何平衡治理手段的灵活和治理机制的稳定，这是公共管理的理论家和实践者需要研究的问题。

（作者单位：中共上海市委党校）

（责任编辑 周 巍）