强社会组织社会化发展能力建设

丁青华 陈荣武

新时代社会组织建设要有新气象新作为。综观当下我国社会组织建设的现状，跟国家治理能力和治理体系现代化建设的目标、任务和要求相比，尚存在一些不能适应和不能满足的问题，其中社会化发展能力的缺失是其中一个极为重要的表现。所谓社会组织社会化发展，是指社会组织通过摒弃“等、靠、要”思想，加强内外资源和动力整合，不断加强自身建设，持续提升适应社会发展变化的能力，充分发挥应有的社会功能，从而努力满足党、国家、社会和人民群众相应需要的过程。加强社会组织社会化发展能力建设是全面推进新时代社会组织建设重要而迫切的课题。

一、确保正确方向：加强党对社会组织的全面领导

改革开放40年来，我国社会组织蓬勃发展起来，已成为中国特色社会主义现代化建设的重要力量、党的工作和群众工作的重要阵地，在协调推进“四个全面”战略布局和“四个伟大”战略谋划中承担着重要任务，在满足人民群众日益增长的对美好生活的需要中发挥着不可或缺的重要功能。

党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，就通过改进社会治理方式、激发社会组织活力、创新有效预防和化解社会矛盾体制、健全公共安全体系等进行了全面部署，强调要重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，强调要加强对社会组织和在华境外非政府组织的管理，强调党对社会治理和社会组织的领导和引领。加强社会组织社会化发展，首要的原则就是必须确保社会组织正确的发展方向，确保其始终坚持党的基本路线、方针和政策，始终坚守以人民为中心的发展思想和社会主义核心价值观，始终具备“四个意识”与“四个自信”，始终坚持政治方向不偏斜、政治立场不偏离。要确保社会组织社会化发展的正确方向，坚持党对社会组织的全面领导，不断加强社会组织党的建设是最根本的保证。社会组织必须进一步提升对“办好中国的事情关键在党”“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”等重要思想和原则的认识，在加快走出政府的“摇篮”和“怀抱”，主动融入社会深刻变革大格局、市场经济发展大浪潮、全球化发展大视野的进程中，认真贯彻落实《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》等重要文件精神和要求，切实加强社会组织党建工作。加强社会组织党的建设，要坚持以十九大报告关于新时代党建的一个总要求和八个方面的新布局为基本遵循，坚持党的领导与依法自治相统一，把党的工作融入社会组织健康运行和社会化发展全过程，创新组织设置，健全工作机制，严格落实党建工作和组织生活各项制度，维护和执行党的纪律，做好党风廉政建设和全面从严治党各项工作，加强主流意识形态阵地建设和社会思潮传播引导管控工作，着力破解组织体系不够健全、组织力建设不力、组织覆盖不够全面、政治功能不凸显、作用发挥不够充分等难题，推动社会组织党建工作水平全面提升，不断增强社会组织党组织的创造力凝聚力战斗力，充分发挥社会组织党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

二、管理体制转型：从控制型管理到服务型管理

社会组织是国家正式制度和社会力量共同互动后的产物。党、国家和政府引领着社会组织的发展，社会组织也与时俱进地参与国家公共事务、社会服务和社会治理。我国社会组织发展经历了从“严控严管”到“鼓励发展”的逐渐转变过程，要加强社会组织社会化发展，必须实现管理体制从控制型管理到服务型管理的转型。

改革开放前，政府对社会组织发展采取了严格控制，除了党委政府设立的一些社会团体组织之外，基本不允许其他社会组织存在。改革开放后，随着市场经济的发展、改革的深化和社会结构深刻变革，社会组织赖以生存发展的政治、经济、文化等环境发生了根本性变化，社会组织因时因势而生，得到了较快发展，也成为提供公共服务和社会公共产品的重要主体之一。但是，在很多公共事务领域，政府还扮演着“全能政府”“万能政府”的角色，习惯于用行政命令等方式管理社会事务，一些职能部门不愿放权，更不愿意放棄附着或内嵌在权力上的利益，对社会组织社会化发展采取抵制态度并实行严格把控，直接导致社会组织社会化成长受到阻碍和束缚。随着人民群众对公共服务需求和美好生活需要的日益增长，过去由政府“大包大揽”公共服务的供给和对社会事务领域行政管治的传统模式，存在的执行效率不高、服务内容和质量有限、精准化对接缺失等问题逐渐彰显，而以自主性、民间性、公益性为特点的社会组织在组织和分配社会资源时往往会更有效率、更有质量、更加精准、更受认可，能有效降低社会治理和社会服务成本，提高社会治理综合效益。因此，政府必须及时转变观念理念，转变对社会组织的管理体制，从控制型管理转向服务型管理，从抵触思维转向欢迎心态。从控制型管理到服务型管理，必须加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动；必须正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，减少政府在社会公共事务领域对社会组织的限制并向社会组织逐步放权；必须加强政府对社会组织社会化发展的支持服务体系构建，通过制度优化、政策完善及其高效实施为社会组织提供资金和资源支持、干部与人才支持、能力和环境建设等全方位支持。

三、发展动力整合：外在力推动和内动力引擎有机协同

经济地位的独立性是真正摆脱对行政体制依附的根本性前提。由于社会组织非营利的组织性质和基本特征，导致绝大多数社会组织得不到来自市场体系的资源，缺乏稳定的经费来源，不少社会组织只能依靠政府的拨款来运转，直接依赖于政府生存，很难实现真正意义上的自主权、独立性和社会化发展。

社会组织运营经费的来源成为一些社会组织运行的关键问题，使得许多社会组织只有依赖于从政府获得经费资助，或者接受企业赞助和社会捐赠才能求得生存和发展，由此也出现了“行政化”“商业化”

倾向，社会组织的运行和发展自然会受到政府和捐赠者的干预，直接影响了社会组织自身的独立和自治、转型和发展。当前，我国各级政府的公共财政框架已经阶段性调整到位，主要通过改革和完善对社会组织的免税减税政策，通过购买服务等方式加大对社会组织的财政投入力度，并逐步建立社会组织的优惠补贴制度。政府从公共财政中划拨一部分财力用于向社会组织购买服务，引导和鼓励社会组织承担公共服务、政府部分职能和社会治理功能。政府以公共财政设计和外在力推动机制为依托，扶持社会组织进入政府服务的相关或延伸领域，在一定程度上推进了社会组织的壮大和发展，一方面为社会组织社会化发展提供了有力条件，一方面也催生了一些社会组织对政府的“依赖”甚至“依存”心理，对主动摆脱政府的“襁褓”呵护，提升以专业性、独立性和自主性为内涵要素的社会化成长形成不利条件。根据组织生命期理论，社会组织生命周期中的不同发展阶段，需要政府以不同角色介入并发挥不同职能。在社会组织创业初期，更多需要政府以扶持者的角色介入，为社会组织创业消除阻碍，如为成立注册、推进合作等提供政策便利等。当社会组织步入成长期，政府应当主要以合作者身份向社会组织购买服务。萨拉蒙的“第三方治理”理论指出政府可以在社会服务中扮演资金提供者、服务监督者和服务传递者三种角色。进入成熟期的社会组织，基本完成了组织使命，政府应调整到服务型管理的角色，让社会组织逐渐脱离政府的扶持，强化社会化发展内动力，构建内外动力有效整合机制，实现外在力推动和内动力引擎有机协同，有序过渡到以自我提升和社会化发展为主的成长过程。社会组织的社会属性和角色定位，决定其最终不能依赖于政府，必须加强自身社会化发展能力建设，提升专业性、自治性和独立性，不断提升其在深刻变动的社会格局、不断深化的市场经济和日益全球化发展的趋势中的综合竞争力、社会化转型发展力。

四、强化依法治理：从碎片化立法到综合性立法

社会组织作为独立法人，承担着一定的公共职能和社会责任，其成立、运行和发展必须受到法律的规范、保护和监督，需要在法律法规框架下享受合法的发展权利和职责义务。当前，社会组织社会化发展和健康运行尚存在立法碎片化、滞后化和法治体系不健全等现象，必须改变碎片化立法现状，加强综合性立法，形成完善的社会组织建设法治体系。

健全的法律法规、与社会组织发展目标相一致的规章管理制度，是社会组织实现健康可持续发展的重要保障。审视当前我国社会组织建设立法现状，在法律框架与制度建设方面都还存在一定的滞后性，没有形成较为完善的法律法规体系，给社会组织的有序发展造成了一定的困境，难以有效保障社会组织的自治权和发展权，也难以对社会组织实现有效的法律监督和约束。当前，我国缺少统一的社会组织专项法律法规体系，主要表现为现有的社会组织法律位阶不高、涵盖面和操作性还有一定的缺陷，部分法律之间缺少必要的衔接，甚至还存在一定的矛盾与冲突，直接导致法律法规执行效率不高的现象。在管理制度方面，以控制为主的思想理念制约了社会组织的健康发展，尤其是现行的“双重”或“多重”管理体制，让社会组织始终处于职能机构的行政权力管控之下，随时面临着行政挂靠部门或其他政府职能部门的干预。这种管理体制也会加大一些社会组织对政府部门的依赖性，产生一定的不想为、不能为、不敢为等不良心态，直接影响和损害社会组织的自治性和社会化发展。從另一方面来看，同时也加大了政府相关挂靠部门的工作压力，这与当前党和国家机构改革精神、转变政府职能与简政放权的要求也是相背离的。确保自治是社会组织法治的基础，法治是社会组织自治的保障，自治必须通过法治加以保障。社会组织不是独立王国，调整社会组织与外部社会的关系不能靠自治组织的章程而必须靠法治；自治组织内部也有管理与被管理的关系，也必须通过法律法规进行严格规范。尤其在我国现实的条件下，许多社会组织并非完全自治，在人财物方面还有较为浓厚的官方色彩，政社“亲清关系”落实不到位，腐败和滥用权力的情况并不少见，光靠社会自治组织自我约束和行政监管是难以有效解决问题的，必须将社会组织建设、运行和监管纳入法治轨道和依法治国体系。推动社会组织相关法律和规章制度体系建设，明确社会组织主体资格、法律主体角色和社会主体地位，并将其内部治理章程规约上升为法律规范行为，是实现社会组织社会化发展的重要保障。要加强对社会组织的监督和评估，尽可能降低社会组织自治发展中存在的不确定风险，保证社会组织社会化发展的质量和水平，必须建立一套客观、公正、科学、规范的运行发展质量评估体系，科学建构并依法实施第三方评估机制，以评促建，促进新时代社会组织健康有序发展。

（作者丁青华系华东理工大学外国语学院讲师；陈荣武系上海市社会主义学院基层党建创新研究中心主任、副教授）

（责任编辑 周 巍）