为何台湾领导人下台那么难

从李登辉算起，台湾地区经历了四任领导人，这些正副领导人从没有一人提前下课。为何这些正副领导人有如此“超然地位”？为何岛内弹劾或罢免程序形同虚设？

近日，台湾南部“8·23”水灾一路从屏东、高雄淹到了台南、嘉义等地。在这种背景下，台湾地区副领导人陈建仁带着一家去金门度假，对此，中国国民党立法机构党团书记长曾铭宗称其已经不适合在副领导人位置上了。言下之意是要陈建仁辞职。但是，在当下台湾政坛，想让地区正副领导人下台，几乎是不可能的。

下台的流程

从李登辉算起，台湾地区经历了四任领导人，这些正副领导人从没有一人提前下课。与之形成强烈对比的是，岛内实际上的“二把手”——当局行政机构负责人像走马灯般地更换，干得长的不过2年有余，最短的不过百日。

台湾地区领导人下台，从广义上有两种方式，一种是自己主动请辞，另一种是被动下台。前者靠的是政治人物的觉悟与操守，这在台湾似乎比较缺乏；后者则是制度的硬约束，也就是启动弹劾或者罢免程序。

如今，岛内立法机构的“职权行使法”分别规定了弹劾或者罢免地区正副领导人的二阶段流程。

弹劾案的第一阶段是先由立法机构全体民意代表的二分之一提议，然后在无记名投票中，需要全体民代三分之二以上赞成，即可以向“司法院”大法官提出弹劾案。第二阶段，大法官们组成“宪法法庭”裁决。如果通过，被弹劾的对象就将下台。目前，台湾立法机构共有民意代表113席，二分之一以上至少为57席，三分之二至少为76席。

岛内罢免的流程也大致相同，但前期门槛相对较低。罢免案第一阶段是需要全体民代的四分之一（29席）提出罢免案，然后在无记名投票中，需要全体民代三分之二（76席）以上赞成，则罢免案成立。之后，罢免案交由台湾地区选举部门举行全民公投，只有参与投票人数过半且支持票数过半，罢免案才能通过，通过后地区领导人就必须下台。

虽然说结果看似一致，但罢免与弹劾还是有一点区别。比如，由于正副领导人属于联名参选，因此一旦罢免案通过，他们二人须同时下台，由行政机构负责人代行职权，并进行正副领导人的补选。弹劾案则是弹劾谁谁下台，没有连坐关系。如果正领导人下台，则由副领导人继任。

下台的门槛

上述流程，其实就给弹劾或罢免领导人设了一个很高的门槛。

首先是要在立法机构得到三分之二的支持。由于领导人选举与民意代表选举是同时进行，当选领导人所在的政党，往往就是立法机构第一大党。

在这种情况下，原本就是少数派的在野党，怎么可能得到三分之二的支持票，讓罢免案或者弹劾案在立法机构通过呢？

退一步讲，陈水扁执政八年时间，在野的国民党是立法机构第一大党。2006年陈水扁贪腐弊案爆发，其本人成为众矢之的。即便在这样的情况下，国民党联合其他在野党三度提出罢免陈水扁案，但始终没能过三分之二的高门槛，让陈水扁在一片反对声中干满第二个任期。

同样道理，马英九在任期最后沦为“9趴领导人”（民调支持率仅有9%），民进党也没有发动罢免或弹劾行动。

从目前实践来看，罢免案或者弹劾案从来没有突破第一阶段立法机构这道槛，更不要提之后的交由民众公投或者由大法官裁决。

因此，当民众对地区领导人不满时，往往选择直接上街表达民意。2006年陈水扁弊案东窗事发，民进党前主席施明德发起百万民众上街倒扁运动，希望通过这种方式让陈水扁主动下台，但最终也无济于事。

所以说，当地区领导人在任上涉嫌犯罪时，只有等其任期结束，不再享有司法豁免权时，方能追究其法律责任。如陈水扁被起诉并最终被送进监狱，是在马英九上台之后的事情。当然，卸任后的领导人礼遇待遇，陈水扁也被一并剥夺。

“有权无责”的领导人

那么问题来了，为何岛内弹劾或罢免程序形同虚设呢？从正面来理解，这可能有利于保持岛内政局稳定。不过，如果回顾历史我们就会发现，这与前地区领导人李登辉主导的六次修“宪”息息相关。他设计出一套“有权无责”的领导人体系。

1988年蒋经国病逝后，李登辉匆忙接班，面临着如何保持领导人权力的问题。一方面，在岛内外形势变化之下，以民进党为代表的党外力量崛起，威胁国民党统治；另一方面，李登辉不是蒋介石、蒋经国这样的威权人物，国民党内不服者甚众，反李声不绝。

为了能坐稳宝座，李登辉在任内联合国民党与民进党先后六次修改岛内宪制性条例。修“宪”后，地区领导人撤换、任命行政机构负责人不必经由立法机构同意，行政机构负责人的“副署权”亦被取消，也就是说领导人发布政令不必再由行政机构负责人联署。

如此一来形成了地区领导人的“超然地位”，既不必对立法机构负责，也不需要去立法机构述职接受监督。可以说，两蒋时期，台湾地区领导人权力集中，更多是在于强人因素，那么经由李登辉一系列操作，台湾当局“强势领导人、弱势‘阁揆”的权力安排则完全被制度化，直至陈水扁、马英九、蔡英文三朝。

同样的，为了保持领导人任期稳定，台湾当局有意通过修改立法机构“职权行使法”，设置了三分之二多数的弹劾启动高门槛。台湾政坛蓝绿分化，哪一派都不可能拿到三分之二的议席，也就说，单凭一派之力难以拉领导人下马，至于朝野合作，这在台湾可比登天还难。

（《解放日报》2018.8.31 修文/文等）