公共租赁住房退出机制研究

高凌峰

住房保障制度是我国社会保障制度的重要组成部分，亦是关乎国计民生。公共租赁住房作为住房保障制度中极为重要的内容，在保障中低收入者的住房问题上发挥着重要作用后。自2013年12月份公布的《关于公共租赁住房和廉租房并轨运行的通知》，表示着公租房是边探索边发展的状况。然而随着公共租赁住房的不断发展，公共租赁住房的运营、管理上存在着一些问题，尤其是在退出机制上面，房源的不断增多，然而却只进不出，导致了许多真正需要公租房的群体无法享受，造成了资源的浪费，影响公共租赁住房的可持续发展，政府应该制定一套合理的退出机制，来确保公共租赁租房能够良性的运行。本文将就公租房在退出方面所遇到的一些问题进行分析。

1 公租房的退出机制概述

机制是指利用科学有效的方法将某种制度的各个组成元素紧密的联系使其能够稳定协调的运行，使其能充分发挥应有的作用。所谓公共租赁住房的退出机制，就在在政府的指导下，将有限的保障性住房资源进行科学合理的配置，通过一系列相关制度的协调运行，使超标的对象能够顺利退出的机制。公共租赁住房退出机制的作用对象有两个，一个是制定退出政策的公共租赁住房的管理部门，他们在充分考虑社会对于政策的意见，然后结合学者研究处的各种建议指标制定出退出政策，并且他们还需要对公共租赁住房的承租者进行动态的监督和管理，从而判断公共租赁住房的承租者是否有继续租住公共租赁住房的条件。另一个就是公共租赁住房的承租者，公共租赁住房的退出机制所具有的激励性和惩罚性的政策，使得公租房的承租者在收入或者家庭结构的变化在不满足租住条件的时候从公共租赁住房退出来，使得公共租赁住房资源能够分配到那些真正需要的群体中，保证资源的合理配置。

根据学者林素钢的研究，我国公共租赁住房退出机制主要由四个部分构成，第一是各建设主体参与由政府住房保障机构主导的管理系统，第二是识别系统，主要是通过预先设立出科学合理的推出标准，对承租人的收入和住房情况进行实时监控，当出现违规情况时发出预警。第三是执行机制，根据识别机制的监控情况，当发生了违规行为时，公共租赁住房的执法部门在收到违规信息后，经过核对后通过一系列的法律法规程序确保不符合条件的承租人退出，确保退出的公租房重新得到分配。第四就是压力机制，采取正向和负向的激励手段来促使退出公租房的社会成员和家庭及时的退出公共租赁住房的保障范围。

2 公共租赁住房退出机制存在的问题

2.1承租者对于退出机制的认同感薄弱

尽管目前国家和各个地区都对公共租赁租住房的承租者不满足承租条件即退出的情形作出了相应的规定，当公共租赁住房的承租者在收到公共租赁住房的管理机构下发的退出指令后，如若公共租赁住房的承租者在规定的时间范围内没有搬离公共租赁住房，将会受到相应的处罚，如限制今后公共租赁住房的申请资格，以市场租金补交公共租赁住房租金差额等。然而，承租者对于公共租赁住房关机机构所制定的退出管理办法以及相关规定并不了解，并且对于公共租赁租房退出的执行也了解甚少。因此，公共租赁住房的承租者的退出意识较差，从而存在着一系列的侥幸心理，如即使知道了自己的收入和家庭结构的变化达到了公共租赁租房的退出标准时，仍假装不了解，或者心存着即使被公共租赁住房管理机构调查出来，大不了到非搬不可的程度再从公共租赁住房中搬离出来。这些行为造成了承租者缺少公共租赁住房退出的主动性和积极性，也导致了公共租赁住房管理部门在清退时遇到重重困难，影响公共租赁住房的退出效率，更影响了公共租赁住房资源的合理配置。

2.2公共租赁租房的退出机制并不完善

公共租赁住房的退出机制并部应该单纯的只是清退不符合公共租赁住房的承租者，并不能解决他们的住房问题，它应当包含着承租住的退出的过程，以及退出后的保障。目前很多城市的公共租赁住房的管理办法中都有对公共租赁住房的租赁期限有规定，例如上海公共租赁住房的租赁最长期限为5年，而对于这些合同到期，仍然不能够找到自住房的承租者，会给予几个月的过渡期，但是过渡期的资金一般是按照市场标准收取的。但是，现实情况中还存在者这种情形，某些承租家庭因为某些原因并不能够立刻退出公共租赁住房，或者尽管承租者的家庭收入超过了公共租赁住房的保障标准，然而他的家庭经济情况并不能满足去市场租赁较高层次的住房，也达不到享受其他保障性住房的政策，如果强制他们退出公共租赁住房会导致他们家庭的经济条件的更加恶化。因此，这些问题是公共租赁住房退出机制提升推出效率的重大阻碍，如何保证这类群体在退出后的住房问题，扫清承租者退出公共租赁住房的后顾之忧，公共租赁住房的退出工作才能够顺利的开展。

2.3奖惩机制不健全

虽然各地的公共租赁住房的管理办法中都对公共租赁住房退出机制体现了奖励和处罚措施，来增加公共租赁住房的推出效率和违规成本。但是从总体来看，奖惩机制呈现出奖少罚轻的特点。以上海地区的惩罚措施为例，公共租赁住房的承租人在转借、转租或者擅自调换所承租公共租赁住房的、改变所承租公共租赁住房用途的、破坏或者擅自装修所承租公共租赁住房等违规行为的处理方式为：由市、县级人民政府住房保障主管部门责令按市场价格补缴所从违法行为发生之日的租金，计入公共租赁住房的管理档案，处以1000元以下的罚款，承租人自退回公共租赁住房之日起五年内不得再次申请公共租赁住房。对于这些惩罚措，相对于承租人的违规行为所获取的利益相比，并不能对违规的承租者起到震慑作用，也助长了骗租等行为。

仅仅依靠惩罚性措施并不能解决公共租赁住房的承租者的退出，应当有相应的奖励性的政策来提高承租者退出公租房的房主动性和积极性，然而，目前我国大部分地区的公共租赁住房的管理條例在激励性政策方面仍然是空白。对于那些虽然达到公共租赁住房的退出条件的承租者，但是退出公共租赁住房后他们的经济状并没有明显的好转，在相当长的一段时间内还是无法通过市场或者享受不到其他的保障性住房政策，从而无法解决自身家庭的住房问题。这个时候，需要政府对于他们这种主动退出的公共租赁住房的承租者给予一些激励性措施帮助他们解决住房问题。惩罚性措施能够让公共租赁住房的承租者清楚的意识到达到退出标准而不退出的违规成本的代价，奖励性措施能够增加他们退出公共租赁住房的主动性和积极性

2.4监督体系不健全

目前，我国的公共租赁租房的监督体系还未形成，各个地区的公共租赁住房的管理部门在对承租者的退出情况进行监督和管理时存在着相当大的难度，再加上公共租赁住房管理部门人员的不足，内地甚至由当地的街道办和居委会实行监督，造成了监督漏洞。

公共部门的动态监管不到位，由于公共租赁住房的管理部门之间的信息不对称，导致了无法对公共租赁住房的承租者的资产进行实时动态的监控，承租者的收入或者资产增长超过了退出标准且没有向管理部门进行申报，导致了公共租赁住房资源的浪费。此外，公共租赁住房的管理部门对于承租的公共租赁住房的监督也缺失，即使公共租赁住房的承租者发生转租或者造成了公共租赁住房的损坏，管理部门也没能够监督到。长此以外，不仅会造成公共租赁住房财产的损坏，也会导致公共租赁住房资源的浪费从而使得真正需要的公共租赁住房的群体排斥在外。

3 完善我国公共租赁住房的对策建议

3.1加强公共租赁住房相关立法

各个地区关于公共租赁住房的退出机制仍然停留在条例和办法层面，并不稳定且具有相当大的随意性，还没有从国家层面出台一整套专门的法律，目前我国的公共租赁住房的建设十分迅速，没有相应规范的法律文件做支撑，导致了公共租赁住房退出上存在着相当大的隐患，不利于公民住房保障权利的实现。建立统一的公共租赁住房的法律，明确公共租赁住房各个管理部门的责任，对于公共租赁租房退出的标准、程序以及拒绝退出作出相应的处罚规定，运用法律的强制力、执行力保证公共租赁租房退出的顺利进行。从法律层面上严格规范我国公共租赁住房项目的运行过程，能够填补其在立法上的漏洞与缺陷，提高退出政策执行的权威性和有效性，确保退出工作的实施有法律作为依据，可以顺利地开展，从而有利于形成公共住房退出的长效机制。

3.2建立健全动态监督机制

建立健全动态管理机制是确保公共租赁住房的管理部门能够对承租者的退出条件实时监控，确保公共租赁住房的配置效率。首先要建立健全家庭财产申报制度，通过收入把居民划分不同标准来确定是否满足公共租赁住房，承租的家庭需要半年或者一年去管理部门进行财产和收入、职业、住房登记，同时需要相关单位的证明材料，并且管理部门需要对这些信息进行核实。其次构建完善的个人信用，通过建立一个关于个人信用的法律法规体系，通过各个部门的信息互通，在信用体系中呈现个人的基本信息、收入以及不良记录，并且在公共租赁住房上发生违规行为时登记到个人信用。然后，要加强对管理者的寻租管理，通过法律对公共租赁住房管理部门落实责任，然后在管理部门内部落实到个人，出现问题直接问责。最后还要加强社会监督，网络媒体和自媒体的不断发展，信息流通更加迅速，更加保证了社会公众能够参与监督，住房管理部门可以将承租者的信息通过互联网等渠道向社会公示，并配有相关举报渠道，保证公共租赁住房退出的透明化和公开化。

3.3加强奖惩制度建设

奖惩措施作为提高公共租赁住房的退出效率的一个手段，在促进公共租赁住房退出上起着重要的作用。然而，目前各省市所实行的公共租赁住房的管理办法只是体现了负激励方面的惩罚措施，并且惩罚的力度较轻，并不能是公共租赁住房的承租者意识到违规成本的严重性。在惩罚措施上面，对于擅自改用公共租赁住房用途的、转租给他人的以及闲置的应当提高惩罚力度，要求其立即停止并恢复公租房、取消保障资格并且提高罚金数额；对于那些达到公共租赁住房合同期限却无法续租的承租者，可以给予一定时间的过渡期，在过渡期内按照原合同缴纳租金，一旦度过过渡期仍未退出公租房的要收取市场租金以及相应数额的违约金，对于那些拒不退出的公共租赁住房的承租者，情节严重的除了要追回市场租金而且要移交司法机关进行处理。在奖励措施方面，更應该考虑的是如何主动的让公共租赁住房的承租者退出公共租赁住房，一方面可以对于那些超过公共租赁住房准入标准但仍无力购房的承租者提供其他保障性住房的政策来帮助他们解决住房问题，另一方面，可以提供政府补贴、银行无息贷款等方式鼓励他们在市场上购买商品房来激励他们退出公共租赁住房。

（作者单位：华东政法大学）