上海市林地资源综合利用现状与对策思考

常炳华

摘 要 林地资源综合利用是当今林业发展和生态环境建设中的重要问题之一，近年来上海市林地资源综合利用取得了一定的成绩，但也存在一定的问题，如何正确处理当前林地资源综合利用中存在的问题，怎样科学合理地开发利用有限的林地资源，值得人们深刻反思。在分析上海市林地资源现状以及面临的挑战的基础上，详细阐述了林地综合利用的原则和具体的形式，并有针对性地提出了建议，以期为今后上海市以及长江三角洲林地的合理综合利用提供参考依据。

关键词 生态环境；林地资源；综合利用；上海市

中图分类号：S724 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.4.016

林地是国家重要的自然资源和战略资源[1]，是生态系统的重要组成部分，也是生态文明建设的重要内容，其合理的利用与保护是对社会主义生态文明观的具体落实，是推动形成人与自然和谐发展的重要途径。林地资源是指可以直接或者间接用于林业的土地，既是森林资源的重要组成，也是森林资源存在的依托和基础[2-3]。随着社会经济的快速发展和人们对生态环境需求的不断提高，社会经济发展与生态环境保护对林地需求的矛盾日益突出，依法加强保护和合理综合利用林地资源已成为一项十分必要而又紧迫的任务。

林地是上海市实现创新驱动、转型发展目标任务的宝贵战略资源。上海市“十三五”规划纲要明确提出要“探索农林复合利用，实施农田林网建设”[4]。林地在美化城市形象、改善城市生态环境、丰富市民生活空间、促进农民增收等方面都发挥着重要的作用。因此，有效保护和管理林地，充分、合理利用林地资源，营造一个以森林为主体的良好生态环境，迫切而又重要[5]。

1 发展现状

上海市属于临海的冲积平原地形地貌，历史上是一个少林地区。改革开放以前，上海林业以农村“四旁”植树、农田林网、村宅栽种竹园等传统林业为主，森林资源增长缓慢。改革开放后，特别是进入新世纪以来，上海林业步入跨越式发展阶段。上海市委、市政府出台了“以林养林”“以房建林”“以项目促林”等一系列政策措施，并滚动实施林业建设“三年计划”等政策，林业发展实现了历史性突破。

1.1 林地资源总量快速增长

近年来，上海市每年新增林地面积在0.2万hm2左右。截至2016年底，上海市林地面积11.13万hm2，森林面积9.87万hm2，森林覆盖率为15.56%，分别比2004年增加2.87万hm2和4.52百分点，比2015年增长0.34万hm2和0.53百分點。上海市林地面积中，中心城区公共绿地中的林地0.37万hm2，郊区林地面积约为9.53万hm2；生态片林区域面积约0.6万hm2，造林面积约0.41万hm2。

1.2 林间树种不断丰富

上海市传统的人工造林树种主要是杉科植物和香樟树，近年来，随着上海市人工造林面积的快速增加，人工造林的常规主要树种现已增加到30多种。特别是4座国家森林公园以及上海辰山植物园的建设，极大地丰富了上海的林间树种和植物种类，目前上海市的树种类型已增至850多种。上海海湾国家森林公园内林间树种达341种，其中国家级保护植物种类有10多种。上海辰山植物园目前已引进植物达9 000种，其中色叶树种150个，收集的华东原生植物已超过

1 500种。森林面积的扩大，为保护上海生物多样性提供了有利的空间条件。

1.3 城乡一体的森林生态系统初步形成

围绕“生态城市，绿色上海”的发展目标，按照《上海城市森林规划》提出的水网化、林网化相结合的理念，林业建设更加注重布局的均衡性、功能的多样性，特别是水源涵养林、沿海防护林、通道防护林、污染隔离林、大型片林等生态公益林建设，初步构建了城市森林生态系统框架，城乡生态环境显著改善，极大地增强了城乡环境承载能力。

1.4 森林公园和森林旅游场所不断发展

相继建成佘山、东平、海湾、共青等4座国家森林公园，吴淞炮台湾湿地森林公园，依托外环林带的滨江森林公园、顾村公园、闵行体育公园、华夏公园等，以及15片块千亩以上大型生态林，建成青青旅游世界、申隆生态园、卫斯嘉闻道园、马陆葡萄主题公园等一大批乡村森林旅游场所。另外，以经济果林为主题的桃花节、葡萄节、蟠桃节、柑橘节等旅游节庆已家喻户晓。

2 综合利用现状和面临的问题

2.1 综合利用现状

总体上看，上海林地利用还处于起步阶段。从现有开发利用实际看，主要有5类：1）森林主题公园，如松江佘山国家森林公园、崇明东平国家森林公园等；2）外环林带公园，如闵行体育公园、顾村公园、高东公园、华夏公园等；3）大型生态片林改造公园，如海湾国家森林公园、申隆生态园、卫斯嘉闻道园等；4）湿地公园，如崇明东滩湿地公园、崇明西沙湿地公园、崇明东滩生态保护区；5）观光农园或农家乐，上海市78家世博观光农园中，约有一半是以森林资源为基础的。

从林地土地属性看，林业用地占1.5%，农用地占66.5%，建设用地占29.1%，其他土地占的2.9%。林业用地比例很低，大部分林地土地属性为农田、甚至是基本农田，林地稳定性不强。农场和湿地主要以崇明、奉贤和浦东新区为主，农场主要由光明集团管理，土地等资产属于上海市国资委。

从林地经营管理主体看，主要有2种情况：1）按使用权划分，国有占58.6%，集体占16%，企业和个人占19.8%，其他占5.6%；2）按养护主体划分，有林业养护社、绿化公司、公路部门、铁路部门、水务部门、物业公司、村集体、单位自养、农民自养等9类。

2.2 面临的问题

从上海市林地现状看，上海现有的森林资源来之不易，是在特定政策环境下与工业用地、城镇建设用地、农业生产用地的利益争夺中下大力气挤出来的。如何确保上海市现有森林面积不减少、森林资源不破坏，是当前上海市林业发展的基本着力点。目前，上海市林地综合利用面临的问题包括以下几个方面。

1）上海的林地资源虽然实现了跨越式发展，但与国内外其他大城市相比，森林面积和覆盖率都还有很大的差距，上海的城市生态系统仍很脆弱。2）上海造林数量尽管在增加，但郊区绝大多数成片林地仍处于低标准的维持状态，基础设施和配套服务设施严重滞后。3）林业发展与确保粮食安全、保障经济发展之间的矛盾日益突出，今后大规模、高速度通过植树造林增加森林资源的方式遇到土地资源瓶颈制约，林业发展空间极其有限，林地资源的稳定面临很大压力。4）与此相对应的是，上海市居民工作竞争性强、压力大，可上海市森林绿化面积偏少，活动场所短缺、业余生活单调、生活品质总体不高。

3 上海市综合利用生态林地的基本原则和初步设想

3.1 基本原则

上海林地资源的综合利用要充分体现可持续性、公益性、公众性、开放性的要求，力争使林地资源成为市民游客放松身心、陶冶情操的好去处，成为地方政府发展新型产业、培育经济新增长点的优势资源。可持续性利用从狭义上看是林地数量和质量的可持续性，广义上就是生态、经济、社会效益的可持续性[6-7]，因此，在林业发展的过程中，应遵循生态建设，走可持续发展的道路[8]。

3.1.1 坚持保护优先、统筹发展

利用是为了实现更好的保护。要坚持以森林生态资源不受破坏为前提，正确处理好开发与利用的关系；合理利用林地资源，避免过度开发对资源及环境造成破坏，实现生态保护与经济发展的良性互动。

3.1.2 坚持因地制宜、适度开发

根据各区域林地资源的特点，以生态片林为重点开发区域，充分利用现有基础设施和条件，把握好建设规模和建设标准，做到有计划、有重点、分步骤地开发利用林地资源。

3.1.3 坚持资源整合、产业联动

做好森林资源综合利用规划与相关区域的产业发展规划、交通建设、风景名胜和文物保护等专项规划的衔接，整合区域资源，增强森林资源的吸引力和感染力，引进、培育和形成郊野型现代服务业群落。

3.1.4 坚持集约利用、“三效”兼顾

坚持以科学发展观为指导，将低碳理念贯穿于林地资源开发利用的全过程，大力传播生态文明，倡导人与自然和谐相处的生态文化。坚持林地开发利用与带动产业发展相结合，实现生态效益、经济效益与社会效益的统一。

3.1.5 要坚持主题错位、凸显特色

根据不同地区的区位特点与优势，结合区域产业定位和和经济发展战略，科学定位，因地制宜地培育、运用和发挥林地资源特色，错位布局，设计不同的绿色主题，并相互有序承接，形成各具优势的开发格局。

3.1.6 坚持政府主导、各方参与

政府要充分发挥在林地保护和利用中的主导作用，加大投入、强化监管、优化服务，不断完善各项政策措施，运用市场化机制，广泛调动企业、社会组织和公众等各种社会力量参与的积极性，不断提高林地综合利用的质量和效益。

3.2 初步设想

在土地经济中林地经济占位较高，林区经济需以林地资源合理利用为支撑，尤其在转型发展的阶段，合理开发利用土地，是实现经济、社会以及生态环境协调发展的重要途径。上海市森林资源禀赋差别不大，合理利用公益林地，关键要依据各地区位条件和历史文化特点，按照优势互补、错位发展的思路，创造不同特色的林地利用方式和經营模式。

3.2.1 利用方向

依据目前上海市森林资源现状特点和外部环境，上海市公益林地综合利用的主要方向包括森林公园或生态园、开放林地，郊野型现代服务业，都市森林旅游等。

3.2.2 具体形式

具体形式可以采用森林人家（林家乐）。根据不同森林的特色，建设景观别致、环境优雅、饮食独特的林中小院、森林小屋、特色农舍等设施，亲身体验“住农家楼、品农家菜、干农家活、享农家乐”的田园式生活。可以开发休闲游乐度假项目、户外运动项目、市场化养老基地项目、民间民俗、历史文化博物馆等。

4 综合利用对策与建议

4.1 以试点项目为抓手，鼓励社会资本参与片林综合利用

松江泖港、嘉定家宝、金山吕巷等片林初步具备开发条件，可作为首批试点。社会资本参与片林地开发，要在符合国家有关政策法规和森林面积不减少、森林资源不破坏的前提下进行，并按照“公共性、公益性、开放性”的要求，兼顾好片林的生态、经济和社会效益。建议对于已回购片林的管护和利用，原养护管理企业可优先参与，探索政企分开、事企分开，所有权与经营权分离的片林利用新机制。鼓励支持社会资本建设“森林人家”，尽快使之成为城市亮丽的生态旅游名片。

4.2 适当保留原住农民和农村风貌

借鉴其他地方经验，适应市民亲近乡野需求，综合利用片林不一定要把原有的住户全部赶走，可以根据实际情况，因地制宜，适当保留和改造原有居民建筑，灵活多样地开发家庭式小型游客接待点，比如林家乐、农家小屋等，这不仅有助于农民就业增收，也会缓解片林回购后动迁安置成本过高的难题。适度开发林下采摘、耕种、垂钓等等体验性项目，满足市民游客亲近自然、体验野趣的心理需要。

4.3 结合林相改造布局不同生态景观

目前，郊区15片生态林相对树种单一，布局简单，生态景观的丰富多彩性没有得到充分体现。同时，经过多年精心培育和自然生长，生态片林处于幼龄林向青年林过渡时期，原本的小树苗现大都已成为林冠线丰满的森林，郁郁葱葱，成块连片，高度郁闭。可与野化程度较高相随而来的是森林生态安全问题。建议加大林相改造的推进力度，并同步对生态片林按照东西南北四个方向，结合区域特点和产业定位，规划设计不同的绿色主题，然后根据不同的设计主题，合理布局，打造形成各具特点的生态景观环境。

4.4 要进一步强化征占用林地的管理工作

目前在上海市还是存在着征占用林地管理不规范、制度不健全、措施不得力，以及政府行政干预征占用林地等问题，影响了征占用林地管理工作的开展。为了有效地保护和合理利用林地，加强林地管理，发展林业生产，提高森林覆盖率，维护和改善生态环境，北京、重庆、天津和南京、杭州等城市都制定了《林地管理条例》，上海应加快对现状林地管理工作的地方立法，同时土地、城建、规划等有关行政主管部门应当按照有关法律、法规的规定，协同林业行政主管部门做好林地的保护和管理工作。

参考文献：

[1] 林华文，冼晖翔.海口市林地资源综合开发利用和保护的探讨[J].热带林业，2013，41（2）：36-40.

[2] Yu D，Li Z，Zhou W，et al.Forest Management in North-east China： History，Problems，and Challenges[J].Envi-ronmental Management，2011，48（6）：1122-1135.

[3] 吕弼顺，佟守正.长白山白河林区森林资源间接经济价值评估[J].地理科学，2007，16（3）：331-336.

[4] 上海市人民政府.上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要.[R].2016.

[5] 岳永杰.北京山区防护林优势树种群落结构研究[D].北京：北京林业大学，2008.

[6] 徐新良，刘纪远，庄大方，等.中国林地资源时空动态特征及驱动力分析[J].北京林业大学学报，2004，26（1）：41-46.

[7] 林和平.林地资源与农户林业收入的分析[J].林业经济问，2009，21（2）：101-106.

[8] 陈海，冼伟明，梁少忠.中国林业可持续发展探[J].南方农业，2017，11（14）：102-112.

（责任编辑：敬廷桃）