基于权益主体行为和效益视角的重庆地票研究

周雨 夏茂菡 夏建国

摘要 运用文献研究法、供求分析法，分析地票权益主体行为并探究地票的功能效益。结果表明：地票制度实现用地指标“空间漂移”，在土地流转中有着新绩效，但仍存在不足；各权益主体对地票的供给有较大的影响。对复垦后耕地的使用要制定相关整治措施，严格执行耕地使用方案，应注重生态环境的保护，协调各权益主体行为，进一步推进环境和经济的协调发展。

关键词 地票制度；权益主体；地票效益；建议

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）20-0211-04

Abstract This paper analyzed the behavior of the subject of rights interests of the land ticket and explored the functional benefits of the land ticket. The results showd that：The land ticket system realizes the “spatial drift” of the land use index， and has new performance in land circulation， but there are still deficiencies；each subject of equity has a greater influence on the supply of tickets.The use of cultivated land after reclamation should be formulated with related rectification measures， and strict implementation of the arable land use plan. Ecological environment protection should be emphasized， and various stakeholders should be coordinated to further promote the coordinated development of the environment and economy.

Key words Land ticket system；Subject of rights and interests；Land ticket benefits；Suggestions

地票制度是实现城乡土地资源交换流转的工具。近年来，许多学者和相关部门围绕地票制度从不同角度做了众多探讨，一些探索了有关宅基地退出相关启示[1]、地票制度与土地流转创新模式研究[2]、并定义新的定价机制；一些阐述了地票交易制度的风险防范和地票运行问题及农民利益的保护，并提出了相应的改进意见；国外一些学者还研究了在城市化进程中土地资源质量[3]和中国耕地使用及农业可持续发展的问题[4-5]等。这些研究主要是基于地票流程、模式创新和农民收益角度来阐释并提出相应改善意见，没有切实联系地票交易后土地资源交换、使用过程和环境协调方面与各个权益主体行为关系的问题。

为有效实现土地资源共享，推动城市带动农村的脚步，使地票制度更好地反哺“三农”，笔者以对重庆地票制度本身及其运行过程进行深入分析为基础，结合重庆实际情况，从农民选择宅基地退出、复垦及耕地使用现状角度出发，通过对地票制度实施过程中各权益主体的行为进行分析，研究其对地票供需方面的影响，总结了重庆现行地票交易制度所取得的成就和存在的不足，从生态文明角度对地票的不足提出相应的改善意见，为政府进一步改革奠定基础。为更好实现地票的生态补偿功能，必须丰富地票流动形式并坚持农民的核心地位；“三农”需求得以满足对农民利益的保障有重要的价值和意义；对交易过程各权益主体行为进行协调，对推动“大城市”带动“大农村”发展，缩小城乡发展差距具有开创性意义[6]。

1 地票制度效益研究

随着城市经济的发展，城市建设用地需求和供给方面一直都处于尴尬的局面，使得城镇大量耕地被占用，耕地呈现急剧下滑趋势，而由于长期存在的城乡二元结构，导致农村劳动力大量向城市转移，并长期居住下来引起农村宅基地闲置及耕地撂荒的现象。为实现土地资源的高效利用和进一步解决“三农”问题，保证土地资源的可持续性，土地流转和土地确权为合理配置土地资源提供了有效途径。为进一步推进统筹城乡的发展，恪守农村土地制度改革“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线”，2008年第一所土地交易所在重庆市成立，地票制度开始实施，2011—2016年重庆地票交易金额和面积都呈逐年上涨的趋势（表1），效益也在不断增加。

1.1 地票性质的研究

地票的运行程序：①土地复垦。将经过农民或集体经济组织同意后让出闲置或废弃的农村集体建设用地复垦为耕地。②驗收。政府根据一定标准对复垦耕地进行审核，合格后在城市增加等量的建设用地指标。③拍卖。有民事能力的所有人都可以根据需求对地票进行竞价；地票的交易实际是还原了农地最初状态，实现土地新一轮确权，实质上是土地发展权利还原机制[7]。④使用。地票需求者在竞得地票以后，可以在城市范围内纳入新的建设用地规划，增加城市建设用地数量。在土地票交易中，农村集体建设用地和宅基地使用权转化为农地承包经营权，恢复耕地的初始状态，实质上是一种恢复土地发展权的机制。

地票不是“土地或土地权益”的“票据化”，也不是农村土地“承包经营权”的“票据化”，而是“新增建设用地指标”的“票据导向”[8]。实质上，地票是城乡建设用地实现增减挂钩且能够跨区域使用的“新票据”，是耕地得以保护的“新生物”。地票制度的实施是城乡建设用地得以交换的保证，是合理利用农村闲置建设用地，实现农村建设用地有效流转的载体。

1.2 地票经济效益和生态效益研究

地票效益主要体现在以下方面：①地票属于我国农村建设用地使用权流转的有效模式之一，为农村土地流转提供新思路，是反哺“三农”的新渠道，有效实现了闲置建设用地的价值，为部分农民带来了财产性收入，并在一定程度上有效实现了城乡建设用地挂钩；②地票制度的实施有效缓解了城市建设用地需求和供给的尴尬局面；“先补后占”的新型模式不仅保住18亿亩耕地红线，而且具有增加耕地的可能性，在一定范围内给农民带来生产积极性；③扭转城乡用地的矛盾局面，有效实现城乡土地资源共享，加快农村跟随城市脚步；④为农民工户籍制度改革提供了理论依据，一定程度上解决农民工资金需求问题[9]；⑤对复垦耕地执行严格标准，鼓励新型农业规模经营主体的进入，发展新型绿色农业，有效实现生态效益、社会效益、经济效益的统一。

1.3 地票可持续发展的制约因素 从地票的交易现状来看，虽然取得了可观的效益，也在一定程度上反哺了“三农”，但在地票运行的各个环节仍然存在一些不足和需要改进的地方。

在复垦环节上，由于地区差异性和资金问题，部分地区仍然采取成本较高的人工方式进行，不仅投入大量成本，还导致复垦后耕地质量不佳，难以达到有效标准，使得实际复垦成本大于计划复垦成本，农民收入进一步受损；在验收环节上，未制定严格的验收体系，没有具体的量化指标，处于上命下行的局面，缺少第三方的有效监督；在交易环节上，不同的打包方式未能有效满足竞拍者的需求，而且未形成有效率的二级交易市场；在使用环节上，地票持有者缺乏实际的落地权，使用者环境意识较差，在追求自身较高的利润而在使用过程中没有引起对环境的重视，农业生产投入产出比大，土壤严重遭遇化肥农药污染，导致耕地质量严重恶化，优质耕地红线难以得到保证[10]。

2 地票权益主体对地票供求的影响分析

2.1 农民对地票供给的影响

农民作为土地所有者的直接出让方，是整个地票交易中地票的供给来源，各种因素在作用于农民这个交易主体时候会产生不同的影响，在地票交易的供给过程产生不同的作用。

2.1.1 农民对地票供给的推动行为。

经济利益是促使农民参与地票制度的主要因素。我国《土地管理法》中规定农民对宅基地拥有使用权，因此在假设农民有闲置的宅基地时可用其进行农业生产或进入地票交易市场。联系重庆近年来发展状况和本身实际状况，对于离市区较偏远的农民对新型土地流转方式更有倾向，而且其意愿表现很高，认为其流转不仅可以带来较为可观收入还可能对未来的生活产生比较大的积极影响，因此此时更有意愿进行宅基地复垦。随着城市化进程加快，农民大多进城务工，而农民使其闲置宅基地进入地票交易市场是一笔可观的财产性收入，所获得的净收益大于其将宅基地用于农业生产的净收益时，农民就会受利益的驱使将闲置的宅基地用于地票流转交易。

2.1.2 农民对地票供给的阻碍行为。

农民对地票的供给行为受很多因素的影响。假设在家庭劳动力供给充足，为保证自身更多收益条件下，农户将放弃从地票供应中获取收入的机会成本，选择自行投入耕作[11]。由于部分地区有地方保护意识，经调查样本数据显示，在发生农地流转的农户中，75.1%表示没听说过《中华人民共和国土地承包法》。而相关数据显示经营性建设用地价格波动幅度较大，其波动范围反映了级差地价[12]。而在假定劳动力供给充足的情况下，农民对自身利益受损有一定认识，且其认为该模式会在未来对生产和生活带来不可预知的风险，在这样的情况下大多数农民采取规避状态，因此也不愿意将闲置的宅基地用于流转，在一定程度上阻碍了地票的供给。

2.2 开发商和农业经营规模主体对地票供给的影响

2.2.1 开发商的需求影响。

当周边企业经济发展较好，引起企业对建设用地的需求不断增加，假定此时农民对地票的供给不变，由于开发商需求增加导致最初市场稳定时的价格上升，此时农户由主观意识判断地票预期收益较高，从而增加地票的供给量。因此，当企业经济发展较好时，开发商对建设用地需求增加对地票的供给有拉动作用；反之，当开发商对建设用地需求降低时，会对地票的供给有阻碍作用。而实际数据显示，无论从整个经济社会发展还是企业自身发展来看，开发商对地票制度实际是推动作用。

2.2.2 农业经营规模主体对地票的影响。

由于复垦后耕地质量不高，对土地进行种植需要大量资金投入，而相应的投入产出率却很低，在一定程度上阻碍了部分大规模农业企业等经营规模主体的进入。由于农业本身的特征，导致农业经营规模主体对农业信贷资金和农业种植保险方面都有迫切的需求。农业投入大，回报周期却长，因此资金的缺乏是规模经营主体进入的主要瓶颈，有了资金的投入却缺少相应的风险防范机制也是导致复垦土地闲置的重要原因。因此农业经营规模主体对地票供给的推动没有显著作用。

2.3 政府对地票需求的影响

假设在地票实行过程政府存在寻租和谋求较高政绩的行为时，政府通过对地票价格实行直接控制，引起地票的供給曲线和需求曲线的移动，并在市场机制的调节下最终实现均衡状态。在这种状况下政府出现违背农民意愿，直接进行行政干预，导致“与农民争利”的局面，一定会使农民收益在一定程度上受损。

当不存在寻租行为时，在地票交易过程中，政府无论在监管验收还是地票拍卖过程都扮演着重要的角色，通过对地票的“打包”和交易价格的干预，是政府对地票的供求影响最直接的方式。考虑地票需求和供求的特殊状况时，政府常常采取限制价格调整措施，即实行价格管制，主要包括最高限价和最低限价。据市场总体来看，地票需求关系主要有三方面表现：供大于求、供求平衡、需求大于供给。为了保证农民利益，提高土地流转效率，政府在不利的市场条件下，往往采取最低价格限制，帮助农民获得正常的土地流转收益[6]，为限制开发商肆意抬高地价，政府会通过最高限价政策来平衡供求关系，肩负起监督和管理的职能和责任，保证地票交易市场的供求平衡。

2.4 地票定价机制探究

农地流转中，租金价格是保障农地公平流转交易的决定性因素，对农地价格价值的评估也显得尤其重要[13]。地票属于土地流转新方式，为保障农民利益，提高土地利用效率，创新地票定价机制也十分有必要。地票定价内容主要包括对宅基地复垦付出的成本，土地预期价格和预期收益补偿。

土地复垦的投资成本全部包括征地成本，土地复垦成本以及土地产生的利润和利息，以及地价的价格。因为土地具有土地发展权，因此地票受让人需要在获得土地发展权时提供一定的经济补偿[14]。从而确定地票的成本价格：P=C1+C2+C3+C4+C5，其中C1表示士地取得费用，C2表示土地复垦及整治费用，C3表示利润，C4表示利息，C5表示土地发展权补偿价格。

其中P表示转让后使用的预期收益，a1，a2，a3…表示土地预期的纯收益，r1，r2，r3…表示当年下的市场利率。土地用途决定土地预期收益，同一块土地用途发生改变，它的土地预期收益也将发生变化。将农村的闲置宅基地复垦后成为耕地，由土地交易所进行拍卖，在城市形成相应的建设用地指标，由于落地区的耕地变为建设用地预期收益增加，复垦建设用地成为耕地预期收益减少，因此地票发展权的补偿价格为C5=P1-P2，其中P1为地票落地区使用地的预期收益，P2为地票产生区耕地的预期收益。

由于不同企业在不同的经济环境下有不同的经营状况，因此为更好地实现地票发展，满足不同企业经营者对落地区建设用地的需求状况，对地票的定价应实行不同的定价机制。

3 结论与建议

3.1 结论

通过对地票实施过程和不同行为主体进行分析得出以下结论：①地票制度在一定程度上扭转了城乡用地的矛盾并有着不可否认的功能性，但从生态角度看，地票在落地过程中使用者缺乏对生态环境的保护，未能严格按照相关制度进行排污排水等，在复垦后耕地的使用过程中未能有效实现生态补偿。②对农民来讲，收益是影响农民是否愿意参加地票制度的主要因素；在政府层面，寻租行为对地票的供求也有着不可忽略的效应。政府是带向人民走上富裕道路的领导者，无论从什么角度出发政府都应以农民为中心，以农民利益为根本。

3.2 建议

3.2.1 加强监督，规范程序。规范农村集体经济组织的复垦“同意权”，建立标准的复垦流程，要从根本上认识到农村土地权利归属谁，充分发挥农村集体经济组织的权威性，切实做到合格的“先补后占”，并且严格按照复垦流程对相应土地进行复垦；政府验收部门验收的同时允许第三方加入，特别是农民的加入。政府是影响最大的权益主体，在验收环节加入第三方的监督，不仅保证了农民的相关利益，也进一步确保了复垦后耕地的质量；完善地票交易价格制度体系，尽量避免地票价格受人为影响。地票的定价过程应严格按照标准进行，并且在利益分配上有严格的分配体制，严禁相关主体为谋取利益而利用不正常手段损害农民利益，切实保护农民利益是关键。

3.2.2 协调生态因素与城乡用地布局优化。地票制度涉及一系列流程，是一项系统工程，需要在各个点、面上从根本上制定相关事项，根据当地的实际情况确定适宜的改进方案，重视复垦后耕地使用的生态布局规划，大力响应生态文明建设。在复垦耕地使用时，可借鉴“猪—沼—果”“桑—鱼—田”模式，有效对资源进行利用，既符合生态效益，又实现了土地质量肥力的恢复。在取得宅基地复垦后使用权方面，政府应当从建立生态文明方面做适当的调整，并可以根据相关法律法规拟定符合生态文明建设的“生态法”，在此基础上有效地实现生态补偿并与乡村振兴战略的实施相呼应。在双方利用土地过程中，可以有效借鉴国外相关国家对土地整治的相关经验，注重土地自身系统恢复能力，保证土地使用与当地自然环境相适应，实现自然生态环境与当地经济发展相适应。耕地生态环境质量的高低是保证农作物持续稳产、高产、优产、高效的重要前提，始终贯彻落实尊重自然、顺应自然、保护自然的发展理念，从本质上做到社会效益、经济效益和生态效益在时间、空间上的统一和融合。

3.2.3 加强财政资金对生态环境保护的引导作用。经济是一切发展的基础，对土地使用过程及实施生态保护也不例外。对于土壤性质本身较为劣质的土地，应该更注重原生态土壤培肥的作用，增加对土地改善的投入，将资金向农村倾斜，使用较为先进的复垦技术不仅利于初期土壤性质的良好恢复，还进一步保护减少复垦成本，保证农民应有的收益；规范土地生态使用程序，注重优质土地整治技术的利用，让生物多样性得以保障。借鉴国外经验对土地使用进行绿色生态化设计，创新性提出绿色规划设计，加强对水利设施的建设，通过财政资金的杠杆作用，利用经济手段实现土地利用向绿色方向发展。

3.2.4 创新建立地票收益分配制度。农民是农村经济发展的根本主体，为有效促进城乡协调共同发展，应加强地票政策宣传，严格尊重农民意愿，保证农民基本收益，鼓励农民退出宅基地。农民职业技术培训应注重地区资源禀赋和农民自身优势資源，提高农民自身文化素养；支持农民多元化发展，例如破解城乡二元体制下的户籍、支持农民分化等问题，为农民自由流动创造优质的文化背景和经济背景[15]。

3.2.5 丰富土地流转中介组织参与方式。大量耕地撂荒，耕地流转方式单一和市场信息流动不充分是主要问题。复垦后的耕地是对耕地数量补充不可或缺的资源，是增加农民收入，提高土地利用率的重要部分。完善的流通服务体系是农民获取有关信息的重要渠道，因此有效的政策宣传、良好的咨询服务和管理活动使建立专门且有效地评估和咨询、代理机构显得尤其重要[16]。

参考文献

[1] 钟菲，孙芬，章明.重庆地票制度对宅基地退出机制改革的启示[J].农村经济与科技， 2015，26（12）：32-33，58.

[2] 钟杨.重庆地票交易制度风险防控研究[D].重庆：西南大学，2012.

[3] LI W B，WANG D Y，LI H，et al.Urbanizationinduced site condition changes of periurban cultivated land in the black soil region of northeast China[J].Ecological indicators，2017，80：215-223.

[4] WU Y Z，SHAN L P，GUO Z，et al.Cultivated land protection policies in China facing 2030： Dynamic balance system versus basic farmland zoning[J].Habitat international，2017，69：126-138.

[5] VANWALLEGHEM T，GMEZ J A，INFANTE AMATE J，et al.Impact of historical land use and soil management change on soil erosion and agricultural sustainability during the Anthropocene[J].Anthropocene， 2017，17：13-29.

[6] 马智利，李亦亭，但依然.地票在重庆房地产市场供给侧改革中的作用[J].中国房地产，2017（12）：3-7.

[7] 慕卫东.重庆地票制度的功能研究：制度经济学视角[D].重庆：西南大学，2016.

[8] 郝志斌.重庆地票制度螺旋式发展的困境及其法律对策研究[J].鄂州大学学报，2018，25（1）：31-34.

[9] 张健超.重庆市统筹城乡发展过程中的地票制度探析[D].昆明：昆明理工大学，2011.

[10] 黄耀华，王侃，苏婷婷，等.重庆农村土墙型复垦宅基地土壤肥力特征及改造利用研究[J].西南大学学报（自然科学版），2015，37（1）：33-39.

[11] 冉琴.重庆地票制度运行中权益主体行为分析[D].重庆：重庆工商大学，2013.

[12] 谢新.指标控制下城乡土地流转微观机制分析：以成渝地票实践为例[J].中国农村经济，2012（12）：17-31.

[13] 顾汉龙，冯淑怡，王秋兵.市场机制引入对城镇新增建设用地配置效率的影响[J].中国人口·资源与环境，2017，27（7）：101-110.

[14] 吳芸.城市规划与城市地价相互作用机理研究：以深圳经济特区为例[D].南京：南京农业大学，2001.

[15] 许恒周，郭玉燕，吴冠岑.农民分化对耕地利用效率的影响：基于农户调查数据的实证分析[J].中国农村经济，2012（6）：31-39，47.

[16] 孟晓虹，石冬梅.基于农村土地流转主体的劳动力资源及其利益研究[J].农业经济，2014（11）：10-12.