新型城镇化背景下农村住宅规划发展建设对策研究

马丙磊 赵艳霞

摘要 基于新型城镇化背景以及中共十九大提出的乡村振兴战略，分析了我国实施农村住宅规划的概念，阐述了农村住宅规划发展在乡村振兴战略中的重要意义，归纳总结了农村住宅规划发展建设进程中存在的主要问题，提出了我国现阶段农村住宅规划发展的对策，以期达到农村住宅的合理性、宜居性。

关键词 新型城镇化；农村住宅；规划；建设

中图分类号 TU982.29 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2018）21-0204-04

Abstract Based on the new background of urbanization and rural revitalization strategy proposed by 19th CPC National congress，we analyzed the concept of rural residential planning and elaborated the signifiicance in rural rejuvenating，summarized the main problems existing in the process of development and construction of rural residential planning，put forward countermeasures of the rural residential planning and development at the present stage in China，in order to achieve the rationality of the rural residential livability.

Key words New urbanization；Rural residential；Planning；Construction

2014年12月29日，國家新型城镇化综合试点名单正式公布，预示着国家将要建设城乡一体化、生态宜居的生活环境，在此大背景之下农村城镇化也成为国家建设的重点。新型城镇化注重生活质量的提高，从数量城镇化转变为质量城镇化。

2018年中央一号文件提出关于实施乡村振兴战略的意见，强调“三农”问题是社会主义全面发展进程中的首要问题，是国家可持续发展的重中之重。当前我国经济社会发展中最为突出的结构性矛盾表现在城市与农村发展的不平衡，城乡发展的不协调不仅制约着农村的可持续发展，同样影响着城镇化水平的提升。

目前我国城市的发展已经初具规模，而农村建设才刚刚起步，农村的科学规划是新型城镇化背景下新农村发展的重要前提，推进新农村建设必须把住宅规划放在首位，目前农村住宅面积占全国住宅总面积的78.1%，完善农村住宅规划对我国新农村建设、提高农村生活质量水平有着重要的意义，因此农村住宅规划成为当前研究的重点。

1 农村住宅规划的概念和意义

1.1 农村住宅规划的概念

农村住宅规划是指国家根据当前社会、经济发展的情况，在新型城镇化背景下对农村的住宅、基础设施、生活配套设施等各项建设施工在用地布局方面的部署。农村住宅规划是国家乡村振兴战略的首要目标，关系到农村民生的根本性问题，是农村经济、社会发展的总体规划。《城乡规划法》的总则就是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，并且赋予其法律责任，乡村规划区必须按照相关规定进行建设，对违规建设依法追究刑事责任。

1.2 农村住宅规划发展在乡村振兴战略中的意义

中共十九大报告首先提出实施乡村振兴战略，可以看出国家一直把新农村建设作为国家建设重要的一部分，农村的建设不仅关系到国家的长治久安，更是社会稳定的基础，目前，我国一二三产业布局合理，趋于成熟，完全具备实力大力发展农村建设宜居的生活环境。农村住宅规划发展研究对于乡村振兴的意义可从以下3点进行分析。

1.2.1 有利于促进社会稳定发展。

当前，我国社会发展不平衡的主要矛盾在农村最为突出，农民是农村的主体，因此要切实维护农民的根本利益，农村住宅规划是不断提升农民幸福感的重要手段。统筹农村住宅规划，坚持城乡结合发展，确保农村社会与时俱进。

新农村建设已经成为国家发展建设的重要课题，完善农村住宅规划制度是保障社会稳定的重要因素。但不可否认的是，当前我国农村依然存在不利于社会稳定发展的一些因素，住宅规划无序，基础设施及服务设施缺失，医疗卫生、体育娱乐、教育学习等体系不健全等问题，严重影响着农民生活水平的提高。通过完善农村住宅规划制度，合理布局住宅及配套服务设施，统一规划医疗区域、娱乐区域、教育区域，严格执行规划制度，能够大大提高农民的生活水平，有效缩减农村与城镇的生活差距，改善农民的不平衡心理落差，促进社会的稳定发展[1]。

1.2.2 有利于深化农村土地制度改革。

通过完善农村住宅规划政策体系，实施宅基地再分配、旧房拆迁改造等政策，重新规划可以使农村居民集中居住，统一市场、医疗、教学等，多余的土地进行复垦，有效增加耕地面积，促进农村土地的有效合理使用，推动农业的现代化、规模化，带动农村新产业的发展，加快农村经济发展。

完善农村空闲宅基地政策，减少一户多宅现象，落实农村宅基地集体所有权，保障农民个人使用权和农民财产权，适度放活农村宅基地和农民房屋使用权，严格把控非法买卖宅基地违法行为，严格落实土地性质，严格禁止城市户口居民购买农村宅基地建设私人别墅。坚持农村住宅规划发展，协调乡村土地整体规划，有效利用住宅建设用地，合理规划商业、农业、休闲用地。农村住宅规划要注重保护古老村落，进一步完善农村土地制度改革政策。

1.2.3 有利于创建生态农村。

当前，我国农村居住条件差，基础设施滞后，垃圾多，水污染严重，整体村貌落后。随着新型城镇化的快速推进，我国农村人口持续下降，但是住宅建设用地却在逐年上升，同时土地利用效率低，土地资源的浪费严重，缺乏科学的住宅规划。为了实现科学发展，中共十七大确定生态文明建设，十八大再次强调其重要地位，十九大关于生态建设又提出3个创新，生态农村的建设是保证生态建设的重要前提。

2018年中央一号文件提出“实施农村人居环境整治三年行动计划，以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，整合各种资源，强化各种举措，稳步有序推进农村人居环境突出问题治理。坚持不懈推进农村‘厕所革命，大力开展农村户用卫生厕所的建设和改造，同步实施粪污治理，加快实现农村无害化卫生厕所全覆盖，努力补齐影响农民群众生活品质的短板”。合理的农村住宅规划可以重新规划农村建设用地，改善农村人居环境，促进农村的快发发展，改变农村的落后生活状态，创建文明、健康发展的生态农村[2]。

2 农村住宅规划发展建设存在的主要问题

实施乡村振兴战略是十九大报告的重要工作部署，更是国家长治久安的一项国策，但是就目前农村发展情况来看，还存在着众多的问题制约农村的规划发展。

2.1 缺乏科学的规划、合理布局理念

目前，北方地区农村住宅多为平房旧宅，南方地区已经从平房住宅逐渐过渡到二层小楼及别墅，虽然南北地区农村住宅在形式上存在差异，但都存在一个共同的问题，那就是规划不科学、布局不统一。国家统计局数据显示，2016年全国农村住宅竣工面积为7.3亿m2，占全国住宅竣工面积的42.6%。如图1所示，虽然我国的城镇化在逐步推进，但是农村住宅比例依然居高不下，新建住宅布局的单调、混乱以及各家住宅用地无限扩大且一户多宅，造成了资源的浪费、农村生活功能布局混乱等问题，都严重制约着农村住宅规划的，影响农民生活水平的提高[3]。

2.2 农村住宅规划政策不健全

在新农村建设过程中，国家因地制宜制定住宅规划政策，但是住宅规划建设的政策只有试点，并没有大规模的实施，如河北省根据《河北省农村宅基地管理办法》和《河北省人口与计划生育条例》规定试点认购新民居，广西自治区提出《广西深化乡村规划建设管理制度改革试点实施方案》开展乡村规划建设。这就很难做到“一村一规划”，且针对国家的方针政策各村镇缺乏科学的理论指导，难以完成健全的建设方案，而且村镇缺少健全的规划政策管理体制，难以形成统一的管理制度，缺少专业型技术人才实施住宅规划。由于农村的建设资金投入低更决定了农村干部不愿意将过多的资金投入到规划政策和技术人员上面，使得村镇的规划政策难以健全。所以，如何获得农村住宅规划的资金支持关系到规划实施的重要前提。

2.3 农村基础设施规划缺失

从农村住宅的设计来看，农民建造住宅随意性大，全凭自己主观意见，没有合理的规划方案和施工图纸，更没有技术人员统一管理，不仅住宅的外观不统一，也忽略了基础设施规划的发展。近几年虽然农村基础设施规划已经有了较大程度的改善，但是大多数地区的农村基础设施规划缺乏专业的指导，与大城市周边的乡村相比基础设施规划滞后。

还有一部分农村，村镇干部为了新农村建设政绩统一规划住宅样式，从远处看农村住宅虽然排列整齐、层次分明，但是走进农村后发现基础设施建设滞后，没有统一的供暖、上水、下水。许多村民随意丢弃垃圾、乱排污水、混用生活用水和灌溉用水，缺少配套的生活基础设施，如垃圾转运站、污水处理设备站、村民活动中心等，脏、乱、差现象依然笼罩着农村。农村基础设施的滞后严重影响着农民生活的环境，危害着村民的身心健康[4]。

2.4 农村住宅规划政策执行力不足

在农村住宅规划实施过程中，住宅规划的作用没有得到相应部门的重视，有些乡镇政府拖延规划实施，为满足个别人的利益随意更改规划政策，按照某些领导的意愿实施，为获得更大的利益而改变土地的使用性质，将原本规划为住宅、基础设施、耕地的土地改变为商业用地，不断增加商业建设的数量，使原本规划好的方针面临重新调整的风险。如2010年河北省石家庄市某村委会主任为谋取私利，将农村集体土地转让给开发商；2012年北京市房山区某村支书违法占地盖楼出租。个别领导忽视了国家规划农村住宅的宏观战略目的，不仅受到了法律的制裁，更加阻碍了农村住宅规划的进程，严重影响了住宅规划的整体性和全面性[5]。

3 新型城镇化背景下的住宅规划发展策略

目前，新型城镇化建设已经成为我国发展的趋势，但农村住宅规划落后的现状严重制约着新型城镇化的推进。新型城镇化的建设离不开乡村振兴战略，而乡村振兴离不开农村住宅的规划，科学合理布局农村住宅，改善农民居住环境，促进土地的集约化、功能化，实现土地资源的可持续发展。

3.1 引导农民积极学习，改变传统理念、参与规划设计

农民是农村的主体，农村住宅的规划离不开农民的参与，所以要想切实有效地推行农村住宅规划必须得到农民的支持，改变农民的认知，积极宣传农村规划对于农民生活水平的提高，生活环境的提高所带来的好处。村镇领导积极引导农民学习，在农村办农民大学组织农民学习，邀請省市级专家讲解国家对于农村的政策方针，引导农民正确处理眼前利益，放眼长远利益。如图2所示，新型住宅将以生态、绿色为主题，打造一种环境优美，宜居的生活环境，农村四周为果树绿化带，村民委员会设立于新村正北方向，东西两侧为活动中心和农贸市场，村民住宅为3层独门独院住宅，每户有前院和后院，并制作新农村住宅模型，将规划以后的住宅、道路、基础设施等展现在农民眼前，引导农民改变传统理念，激发农民参与规划设计的积极性[6]。

3.2 完善农村住宅规划政策，加强政府监督管理

农村住宅规划政策是一项长期的政策，应该随着新型城镇化建设进程的发展而调整，这体现出规划的动态性，但调整的规划应该是在新型城镇化建设的指导下进行的微调，使农村住宅规划政策不断完善。以往国家政策是一级一级向下传递，且在村镇级领导处容易发生违法行为，根据国情在国家发布政策的同时成立巡视组负责监督巡查新农村建设的落实情况，由市级政府成立新农村建设指挥部直接对接村镇单位，市级部门与试点成功的村镇保持合作关系，试点成功村镇协助市级部门推进新农村的建设，并根据村镇现有规划、环境等条件补充当地住宅规划，保证新农村建设的规范性、住宅建设的美观、总体布局的合理，实现农村住宅的完美规划。新农村住宅规划政府监督管理流程见图3。

3.3 完善农村基础设施规划方案，改善农村生活环境

农村基础设施规划一定要充分考虑当地地貌、地形，在保证不破坏当地自然形态的情形下统一规划方案，合理布置基础设施，建设成与自然形态相一致的农村，建造成适宜居住的新农村。农村基础设施的规划主要指农村的供水、供电、排水、通信线路的规划，是促进新农村住宅发展建设的基本保障。

农村基础设施规划的设计由村委干部会同有资质的规划公司根据当地住宅特色制定出适合当地的规划方案，避免规划的不合理性，且在基础设施建设过程中要有专业技术管理人员的指导，保证基础设施建设的安全性。农村基础设施要实行统一的规划和施工管理，不仅要在质量上提高更要从美观上达到审美的标准。合理建設基础设施，形成统一的供水、供电、排水系统，统一治理农村脏、乱、差现象，改善农民的生活环境，保障农民的身心健康[7]。

3.4 加强农村住宅规划政策体系的法律保障，提升村镇政府政策执行力度

农村住宅规划政策必须赋予法律的保障，在农村住宅的规划实施的过程中不仅要按照《城乡规划法》的制度严格执行，还要求建设和主管部门加强对乡村住宅规划实施指导工作，对随意更改规划制度、玩忽值守的相关部门领导干部给予严厉批评并加大处罚力度，造成严重后果的要追究其刑事责任。在提升村镇政府政策执行力度过程中按照以下几点来试行：第一，在乡镇政府推行绩效考核制度，将执行政策的好坏与个人工资挂钩，对执行政策较差的个人扣除工资以示惩戒，对执行政策好的个人予以奖励，并公开政策执行个人考核表。第二，在村镇干部中推行一票否决制及村民反映备案制，对村镇干部政策执行不积极等行为进行备案，在评优、竞选时作为参考依据取消其资格。第三，改善村镇干部的办公环境，适当提高其待遇，对政策执行突出的个人上报上一级单位备案，作为优先选择任用的重要依据。通过法律体系的健全保障农村住宅规划的发展，政策执行的提升为住宅规划的发展提供保证，避免造成推诿现象，确保农村住宅规划的科学性、合理性[8]。

4 结语

新型城镇化背景下新农村建设是为了提高农民的生活水平，改善农民的居住条件和生活环境。乡村振兴战略的大背景下首要目的是改善农民的居住条件，切实考虑农民的利益，贯彻农民是新农村的使用者、建设者、受益者的思想，编制乡村振兴规划方案，细化任务目标，统筹管理规划实施和系统衔接，结合乡村特色编制乡村住宅规划方案，根据农村发展现状稳步推进乡村住宅规划实施，推进乡村基础设施建设，完善农村住宅规划法律体系，建设成合理、宜居、生态的新型农村住宅，促进城乡的共同发展。

参考文献

[1]程建润，张明玉，赵刚.农村住宅发展政策体系的构成及完善对策[J].经济纵横，2013（2）：71-75.

[2] 段德罡，王瑾，王天令，等.基于生态文明的村庄建设用地规划策略研究[J].中国工程科学，2017，19（4）：138-144.

[3] 白芙蓉.城乡发展一体化背景下的乡村规划策略[J].生态经济，2013（10）：68-71.

[4] 魏跃军.我国农村基础设施建设现状与对策[J].北京林业大学学报（社会科学版），2011，10（2）：45-49.

[5] 赵艳霞，韩雅丽，吕震宇.宅基地退出对农民福利的影响：基于公共物品供给的视角 [J].河北联合大学学报（社会科学版），2016，16（3）：33-37.

[6] 曹智富.对农村住宅规划建设的探讨[J].技术与市场，2012，19（7）：248，250.

[7] 高燕斌.福州城市规划中存在的问题与对策分析[J].财经问题研究，2015（6）：104-108.

[8] 周定财，徐元善.乡镇政府政策执行力研究的意义、现状与前瞻[J].天津行政学院学报，2012，14（3）：72-76.