人地挂钩研究进展与展望

方人杰

[摘要]人地挂钩是在近年来城镇化不断发展，但土地城镇化与人口城镇化发展相脱节的背景之下，为解决人口与土地的不协调现象并推进人口市民化发展而提出的战略构想。从政策和实践以及人地挂钩各方面的理论研究的角度梳理、归纳了其进展，并在其研究进展的基础上提出了发展的展望。

[关键词]人地挂钩；研究进展；展望

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A

引言

在经济持续增长的背景之下，中国城镇化快速发展，建设用地快速增长。2016年，中国城市建设用地、城镇人口数、城镇化率及分别为52761.3km2、79298万人、57.35%，而1984年的各项对应数据分别为8480.4km2、24017万人、23.01%。对这两年的数据加以比较可知，建设用地共增长了522.16%，年均增长率为5.88%；城镇人口增长了230.17%，年均增长率为3.8%；城镇化率增长了149.24%，年均增长率为2.9%。由此可见人口增长速度低于建设用地增长速度，在城镇化进程中存在土地城镇化与人口城镇化相脱节的现象。

1 概念

人地挂钩全称为城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩，是在城镇化快速发展，但人口与土地的发展不协调的背景之下，为了解决在这一过程中所存在的各类矛盾及问题，以人往城转、地随人走、钱从地出为核心[1]的一项战略构想。

2 人地挂钩政策及实践进展

2.1 政策进展

对全国层面发布政策进行梳理，可以将人地挂钩政策发布的进展大致分为四个阶段。首先是在2008年7月，国务院办公厅发布《关于2008年深化经济体制改革工作意见的通知》（国办发〔2008〕103号），这从全国层面提出了人地挂钩的改革思路，自此，人地挂钩的雏形出现，其理论开始提出并逐渐完善，标志着概念构建阶段的开始；而在2010年12月，国务院发布了《全国主体功能区规划》（国发〔2010〕46号），这不仅对人地挂钩概念的再次强调，也是其落实于规划的开始，为人地挂钩转向不同主体功能区的实践做出了政策上的指导，也代表着人地挂钩进入了深化并由理论转变为实践的衔接阶段。2011年9月，国务院发布了《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》（国发〔2011〕32号），至此，正式进入了试点实践阶段，同时，这也是进一步推广扩展人地挂钩工作的前提。2016年9月，五部委联合发布《关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》（国土资发〔2016〕123号），这标志着人地挂钩的顶层设计已逐渐完善，也能对各地推进人地挂钩工作提供实践参考。至此，人地挂钩基本的政策框架已经基本完备，并开始进入到进一步的完善阶段。由政策进展可知，各纲领性政策文件相互衔接、稳定有序的构建起了人地挂钩在顶层设计上的发展体系。这不仅为地方上的人地挂钩政策制定提供了指导和依据，也促进和保障了实践工作的开展。

2.2 实践进展

在全国层面上来看，2010年，人地挂钩在河南最先进行试点工作并逐步铺开。而在地方上，2013年的年初，河南省启动了3个省辖市试点单位，包括洛阳、信阳以及新乡，来进行“人地挂钩”的试点工作，目前总共已确定了43个市级试点。而江苏省宿州市则于2013年起进行土地制度改革的尝试，试点工作主要在埇桥区灰古镇付湖以及秦圩两村进行。2016年7月，重庆初步以12个区县作为“人地挂钩”试点区域。

全国及各个地方的人地挂钩实践工作在相关政策指导下不断推进，而试点经验也对下一步政策如何完善、试点工作如何推广提供了参考。

3 人地挂钩研究进展

3.1 现状的研究

杨玉珍、王永宇等认为目前对于人地挂钩的研究较少，已有研究多集中于内涵、概念及短期操作之上。尤其缺少对于多种要素之间挂钩的系统性研究。赵萌提出目前对人地挂钩实践与政策结合的研究不足，且多为定性研究。总体来看，在目前人地挂钩试点工作已逐步铺开的背景下，其对应的相关研究较少，研究体系不完善，已滞后于政策和实践的进展，难以有效的对实践工作产生借鉴意义。

3.2 相关机制的研究

3.2.1 内涵机制的研究。对人地挂钩机制的研究主要从其内涵和外延机制两方面开展，内涵机制的研究主要集中于指标配置、收益分配和主体保障机制三个方面。在指标配置机制上，张世全强调农村集体建设用地整治指标在保障农村各项发展用地的基础上，可以在多层次地域范围通过市场化进行资源配置并以有偿使用的形式展开，以实现指标所得收益最大化。陆铭提出了人地挂钩的行政配置模式和市场交易模式。黄建水认为，在人地挂钩实施过程中有必要搭建一个较为完善的信息管理和指标交易的平台并配置相应的指标模式。杨玉珍从资源配置的角度提出行政配置、市场化配置以及市场化与行政相结合三者资源配置模式并分别加以分析阐释。华生指出应以政府行为与挂钩指标相结合，挂钩指标与农民市民化需求相結合，以此为依据进行资源的配置。总体而言，对指标配置机制的研究主要从政府与市场、平台统筹和指标细化等角度进行。

在收益分配机制上，张世全，李汉敏提出人地挂钩过程中所需进行的综合整治，其资金来源可从财政支出、社会投资、市场交易等多个方面筹集，并可用于推动三农发展。袁志刚提出应建立挂钩指标转入地以及转出地共同分享土地级差收益的分配机制。

而在主体保障机制上，袁志刚也提出应建立有效的权益保障机制，挂钩指标转入地在获取土地指标的同时，其必须为指标转出地农民提供基本的社会保障及就业支持，陆铭认为跨区域转移后的土地指标增值收益应平摊到每个农民身上以保障其合理权益。

3.2.2 外延机制的研究。对其外延机制的研究主要从技术应用、政策体系、市场与政府这三个方面展开，从而更全面的丰富了对人地挂钩机制的研究。丁新务认为为了实现人地挂钩的最大效益，应将其同时与城镇化建设、城乡一体化、转移就业、产业化及规模化经营相挂钩，共同推进并实施。张世全，沈昊婧则从配套政策制度体系方面提出，人地挂钩政策的实施是一项复杂的系统工程，涉及多个领域，关系重大，应加大相关配套政策的支撑，在此基础上通过土地综合整治，建立城乡统一的建设用地市场，收益返还农村等方式实现城市支持农村工业反哺农业，构建城乡互动的良性运行机制。张维宸进一步提出配套政策体系的完善应与政策宣传加强、相关性的基础研究以及应急方法的深入研究相结合。朱雪欣提出可利用ARCGIS等技术对人地挂钩的政策实施过程进行监测，在此基础上建立完善的监测系统，建立动态监测机制。张耀宇则主要从政府行为的角度提出，应在建立常态市场化机制的基础上，通过政府行为来弥补市场机制的不足。