精准扶贫背景下农村贫困治理研究

曾杰 申鹏

[摘要]通过研究贫困治理的相关文献和查找统计年鉴发现，解决贫困问题是一个长期发展的探索过程，要以不同的评定标准衡量不同时期的贫困问题。实现贫困人口在现行标准下如期脱贫，应充分发挥政府、市场、社会组织和贫困主体间的相互作用，形成多元化的贫困治理格局，推动贫困地区、贫困社区和贫困农户形成发展的内生动力。在精准扶贫背景下治理农村贫困问题，应做到精准识别、精准施策、精准脱贫。面对当前贫困人口诸多难题，应加强农村基础设施建设、培育新型职业农民、合理开发自然资源、完善社会保障制度等措施，治理现阶段阻碍农村发展的贫困问题。

[关键词]精准扶贫；农村贫困治理；贫困人口

[中图分类号]F323.8 [文献标识码]A

1 引言

早在1901年，英国朗特里将贫困定义为：“一个家庭在一定时期内的总收入不能维持体能所需最低水平的生活必需品，那么该家庭就处于贫穷状态。”还最早提出影响深远的绝对贫困与相对贫困的概念。按照相对贫困理论与不同时期的贫困标准的提高，贫困治理措施精准程度也在不断地变化。中国“八七”扶贫攻坚计划时期，在全国范围内开展了有组织、有计划、大规模的扶贫工作，将扶贫集中到县，通过县内开发推动县域的发展；《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》将国家级贫困县改为扶贫开发重点县，缩小到县内乡域发展；《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》整村推进，解决贫困村的开发与发展；2014年现行标准的精准扶贫战略，将资源集中到需要解决的贫困户，实施精准识别、精准施策。

十八大以来对农村贫困治理研究主要集中于精准扶贫。吕方（2017）研究表明，所谓“精准扶贫”，意指立足对贫困问题成因的科学研判，通过不断优化贫困治理的体制机制，从而提升其内生发展能力。综合运用政府、市场、社会和个体四种机制，形成共同参与治理的多元化格局与农村贫困治理体系。喻涛（2017）、范和生（2017）指出推动贫困地区、贫困社区和贫困农户形成发展的内生动力，是“精准扶贫”的要旨所在。覃志敏（2015）、何仁伟（2017）的研究重视贫困农民生计资本提升，参与外部经济和市场竞争能力增强，实现增收和减贫，这是我国贫困治理的最终目的和意义。刘振杰（2014）指出具有资产建设性质的社会保障个人资产账户，能够帮助贫困群体进行资产积累，因此在当前及未来的贫困治理工作中应有重要担当。社会保障制度对农村贫困治理中脱贫与返贫都承担着重要的作用，应不断完善贫困治理中社会保障制度体系。加强社会保障制度建设，让真正需要政府、市场、社会帮助的贫困群体如期实现脱贫。精准扶贫在农村贫困治理中也存在诸多困境，有必要对精准扶贫政策加以改进。在精准扶贫背景下，充分发挥政府、市场、社会的引导作用，积极增强个体参与式发展的内生动力。以政府购买社会服务形式，发挥社会组织在贫困治理中的辅助性作用，营造出社会组织在市场中的成长环境，更好地发挥非政府组织的社会联动效用。

2 中国农村贫困治理的现状分析

改革开放以来，中国致力于解决自身贫困问题，使7亿人民摆脱贫困，为世界扶贫做出重要贡献。十八大以后，将脱贫工作放在更加突出位置，坚持精准扶贫、精准脱贫，每年农村脱贫人口都在1200万以上，具体见表1。

数据显示，按照每人每年2300元（2010年不变价）的农村贫困标准计算，截止2018年中国农村贫困人口减少到3046万人，贫困发生率为3.1%。贫困地区人口在逐年减少，但是脱贫攻坚的难度却在增大，只有加大资金投入力度，才能进一步提升农村地区人口生活水平和缩小城乡收入差距。

面对时间紧、任务重、剩下贫困人口都是难啃的“硬骨头”的特点。确保到2020年在现行标准下农村贫困人口实现脱贫，要动员全党全国全社会力量，坚持精准扶贫、精准脱贫，深入实施区域协作，重点攻克深度贫困地区难题。解决区域性整体贫困，贫困县全部摘帽、摘帽不摘政策，做到脱真贫、真脱贫，充分表明了中国共产党为实现贫困人口全面脱贫的信心与决心。

3 农村贫困治理中存在的问题

在脱贫攻坚过程中，影响农村贫困治理的因素很多。对贫困的认知应做到“六个精准”。现阶段农村贫困治理还存在着基础条件薄弱，产业发展不充分的现状；贫困人口脱贫意识不够，思想文化素质有待提高；位于贫困落后的山区自然条件恶劣，不利于人的生存与发展；脱贫评估标准僵化、后续制度体系不完善、生计不可持续等原因而造成的返贫困现象频发，都是贫困治理中急需解决的问题。

3.1 农村基础条件薄弱，产业发展不充分

家庭联产承包责任制度，激活土地效用，提高了农业生产效率，农业发展取得空前的进步。农业产业发展需要以完善的配套为基础。相对于城市基础设施发展而言，农村地区的交通、电力、水资源、网络等设施条件薄弱。乡村公路的设计很少考虑到大型货车的通，无法满足农业产业链发展的需要；电力设备也不完善，电压低、断电的现象也时常发生；水源十分丰富，为人所利用的水却不多，因此能称为水资源的比例很低，必须修建蓄水设施来满足贫困地区用水；互联网设施更加落后，光纤设备不能像城市一样做到户户通，以前铺设的有线电话年久失修，被人们所遗弃。现有的条件无法满足农业的发展，更何况工业？仅靠土地获取报酬，农民平均收入将会很低，虽然解决了温饱问题但还不至于富起来。

3.2 农村人口的综合素质低，缺乏收入的必要技能

对人力资源的投资包括两个方面，一方面是教育的投入，人的受教育年限越高，其对社会的贡献和工资回报呈正相关的关系。据有关研究表明，知识对人类经济的贡献超过了50%；另一方面是人主体健康的投资，没有一个健康的体魄，就谈不上拥有美好幸福的人生。农村地区远比城市地区教育资源落后，導致教育资源分布不均的客观原因是农村地区人口分散、城镇地区人口集中、农村地区条件恶劣等。由于农民的收入水平有限，生存消费将占到收入中的很大比例，没有多余的收入承担孩子的教育费用，将减少受教育年限。在农村地区，因社会关系资源有限而起步低，出现读书不能改变命运、寒门难出贵子等社会舆论，给农村家庭带来很大的精神压力。知识文化不仅仅是体现在短期的收入水平上，还能够改变一个人的思维方式，改变一个人的世界观和价值观，对事情有更深层次的理解与见解，在行为举止方面都能有所体现。农村人口的综合素质偏低，缺乏社会必要的劳动技能，进入要求不高的行业，也因此收入水平偏低。

3.3 部分农村地区的自然条件恶劣，不利于人发展

在部分山区也有人类聚居，人们为了获取粮食，只能违背自然规律进行农业活动。生态环境很容易遭到破坏，以牺牲巨大的自然环境而获取了少量的生存资源。部分地区土地贫瘠，由于不合理的垦殖活动，破坏原有植被，造成水土流失，这种生态环境的破坏是不可逆的，沙漠化、石漠化、水土流失一旦产生就难以恢复。在石灰岩分布较广地区，石漠化现象比较严重，往往只能利用石缝隙土壤进行种植，生产效率极低，不能产生经济价值。自然条件恶劣地区，不利于农业发展，农村地区人口也就没有相应的收入来源。

3.4 社会保险制度不完善，返贫现象频发

目前农村地区实行的是大病统筹合作医疗，虽减轻了老百姓看病愁的问题，但制度覆盖面是有限而且也不是均等的，体现在农村居民与城镇职工的医疗报销比例上。社会生存过程中农村人口体力付出高于城市职工，年老后他们的身体便弱于城镇职工的身体条件。农村养老问题突出，城市老年人有丰厚养老金为其晚年生活提供生活保障，甚至还可以补贴其子女的生活，这样既减轻了子女的生活负担，又能享受到舒适的晚年。然而农村地区的老年人大多没有社会保险，只能依靠子女的赡养，赡养老人一个家庭至少会限制一个劳动力获取生存资料的机会，这样就会给他们的子女带来很大的负担，特别是现在的独生子女。农村居民脱贫能否实现长远发展，这与脱贫方式有很大关系，变农村“输血”式脱贫为“造血”式脱贫。脱贫政策是一个长期性的过程，国家扶贫标准的提高将会引起全国人口贫困与不贫困性质的改变。

4 农村贫困治理的动力机制研究

贫困治理的动力机制包括内部与外部因素两个方面。内部因素是指贫困者改善自身现状的过程，应明确贫困人口的主体地位、提升贫困治理的内生动力，从而实现贫困人口如期脱贫；外部因素是指帮助贫困群体实现脱贫的宏观力量，包括政府、市场与社会组织等，是贫困人口摆脱贫困的先决条件。贫困治理的动力机制是指在实现贫困人口脱贫过程中提供支持、引导和辅助作用，能够积极推动社会因素的有机组合。现阶段贫困治理存在着多种动力机制，其充当的作用各有不同，大多学者提出应发挥政府、市场、社会和贫困人口参与贫困治理的作用。

4.1 政府主导与精准扶贫

农村地区是贫困治理的主战场，应结合地区实际因地制宜调整扶贫战略，做到地方与政府相协调、理论与实际相结合。在扶贫工作中，工作人员应不急不躁有序推进贫困治理任务，既避免不担责任消极对待工作的做法存在，又防止过急好大喜功、夸大事实、不切实际的现象发生。积极发挥政府主导作用，基层组织摸排贫困人口，抓住贫困治理重点，少在指标与数字上做文章，将精准扶贫落实到实处。对已达到扶贫标准人口实行摘帽不摘政策，不仅“扶上马”还要“送一程”，防止返贫现象发生。找准扶贫对象、摸清致贫原因、建档立卡精准施策，做到精准识别精准帮扶。政府履行社会公共服务职能，购买非营利性社会组织服务于弱势群体，发展公共事业满足贫困或脱贫人群的精神文明需求。将精准扶贫战略制度化法制化，整合社会资源，吸取社会企业与组织资金投入到贫困治理中来，做到专款高效精准利用。

4.2 市场配置与精准扶贫

发挥市场在资源配置中的决定性作用，在政府主导前提下利用市场这只无形的手来完成社会资源的高效分配，让贫困群体获得利益。总结市场经验，发挥金融在贫困治理中的作用，引导金融市场对贫困人口进行信用贷款或投资，带动贫困人口获取资金收益回报。放开农村土地市场，允许农民成为土地交易的主体，积极培育农村土地市场，为土地交易创造条件；承包地与宅基地实施“三权分置”，将闲置的土地流转给经营大户，得到充分利用的同时可以给农户带来收益，降低农村贫困人口发生比率。条件适宜的农村地区，推行贵州“三变”改革经验，增加低收入群体经济收益，为反贫困打下坚实基础。

4.3 社会组织与精准扶贫

发挥社会组织在贫困治理中的作用，建立社会群体需求的社会服务，满足贫困人口发展需要，在形式上比政府扶贫施策更加多样。社会组织存在于民间更接近弱势群体生活的现实环境，更能精准发掘社会及贫困群体的需求，为政府贫困治理建言献策。发展社会工作事业，开展各类社会活动帮助贫困群体满足精神文化需求。弘扬企业家精神，发展慈善事业，将人类的财富回馈于贫困群体，增加贫困群体享有现代优秀文明成果的机会。

4.4 主體参与与精准扶贫

参与式发展是当代贫困治理的最新成果，从提升贫困群体获得社会资源角度出发，培育现代化的新型职业技术农民。发掘自身动力、提高贫困群体素质，采取内因与外因相结合的形式来摆脱贫困。找准机遇明确要求要更加注重增强扶贫对象自我发展能力，要充分发挥贫困地区、扶贫对象的主动性和创造性，尊重扶贫对象的主体地位，提升自我管理水平和参与能力，立足自身实现脱贫致富。

5 农村贫困治理的对策建议

在现行农村大扶贫战略背景下，政府、市场和社会各界主体都参与到农村贫困帮扶中来，农村居住环境发生改变、贫困地区的可持续生计不断增强、贫困人口不断减少，贫困问题得到了有效治理。在贫困治理过程中推进“六个精准”和“五个一批”顶层设计与具体实践相结合，将社会资源集中于基础设施建设、人口素质的提高、发展生态旅游、社会保障建设的完善中去，有效解决存在的难题和改善农村贫困现状。

5.1 加强基础设施建设，做到产业融合发展

不断完善农村地区基础设施建设，拓宽乡村道路，激活农村资源，让城市发展成果惠及广大农村地区；稳定电力资源的供给为农村的轻加工产业正常运行提供保障；建设饮水设施和蓄水设施，保障农村人口与牲畜饮水、灌溉用水；发展农村电商平台，信息网络全覆盖，让农村资源经过网络平台被全世界所知晓，既提高了农村资源的知名度也探索出一条网络销售渠道。完善农村基础设施，引导龙头企业带动农业发展，整合农村集体土地成立农业合作社，树立品牌意识打造特色产业，走一条一二三产业融合发展的农村致富新道路。

5.2 培育新型职业农民，提高人口综合素质

随着城镇化进程的加快，大量农业劳动力进入城镇，每年城镇新增就业人口一千三百万以上，很大部分人口是来自农村地区，导致农村地区劳动力大幅减少，耕地闲置，将土地的经营权从所有权、使用权中分离出来，实行农村土地“三权分置”制度，采取适度规模经营形式流转给新型农业经营主体。农村地区“谁来种地”问题不断凸显，吸引一大批有文化的年輕人从事农业相关工作，确保农业的可持续发展。“十三五”全国新型职业农民培育发展规划中指出，到2020年培育新型职业农民2000万，为今后农业主体培育提出了新要求。在“互联网+”时代，新型职业农民逐渐向适度规模化经营转变，培育新型职业农民，为农村发展提供新鲜血液，也为城市发展培育了有素质的新增动力，使农村劳动人口的收入水平不断提高。

5.3 合理利用自然资源，发展乡村旅游业

除少部分自然森林承包权利归农民所有外大都属于农村集体，村两委主要负责人应因地制宜大胆探索当地有价值的文化资源。在生存环境恶劣地区，实施易地扶贫搬迁政策，将分散的农村居民集中选址安置于完善的基础设施地区，政府给予进入城镇生活的居民完善的配套服务，使其真正的融入城镇。在不利于农业发展的山地地区，落实生态文明建设，保持水土、保护森林，合理开发自然资源，发展乡村旅游业。形成完善的股份制度，附近劳动力可就近就业，带动地方经济水平和周边居民收入同步提高，变绿水青山为金山银山，让自然条件恶劣地区人民如期脱贫。

5.4 完善社会保障制度，实现脱真贫、真脱贫

加强社会保障体系建设，完善流动人口失业和保险制度，确保农村贫困人口享有最基本的医疗服务和社会保障。防止农村居民因病致贫、因学致贫和返贫现象发生，实现真正的脱贫。应认真落实建档立卡排查，对符合要求的给予政策帮扶，如期脱贫也登记入册，保证扶贫资金发挥最大效用。在医疗保险方面，财政补贴贫困人口的医疗缴费部分，降低贫困人口的保障性支出。在贫困人口子女教育方面，接受高等教育也可尝试政府补贴免除其学杂费，对于表现优异的贫困学子设立专项奖学金制度。住房方面，统筹规划公租房廉租房与易地扶贫搬迁住房建设，确保贫困人口入住安心的家园。在养老方面，贫困人口应享受国家发展带来的成果，探索出一条全国统筹的养老保险体系。

6 结论

十八大以来，农村扶贫议程空前加强，地方结合实际根据贫困原因与特点开展精准扶贫工作成效显著。如何克服脱贫攻坚难题，本文通过对农村贫困治理中的问题进行研究，得出以下结论：政府在贫困治理中起着主导作用，经济发展中的两级分化不利于经济稳定发展，贫困治理是缩小城乡经济差距的最根本一环，减少贫困既对全球做出贡献也是政府应尽的职责。市场能够合理有效的配置资源，在贫困治理过程中，要借助政府这只有形的手与市场这只无形的手相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，做到既解决贫困又提升发展能力。政府因体制限制无法有效落实的政策，社会组织在获得生存机会的同时也推动民生事业的发展。贫困者是贫困治理的对象，内因才是事物发展的动力，提升贫困群体就业技能与文化素质，在一定程度上能够改变其贫困落后的现状，加强投入才能有效阻止贫困的代际传递。农村贫困治理需要增强政府、市场、社会组织和贫困者各主体之间相互协调、共同作用，集各方面的优势形成合力来治理农村贫困问题。

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