中西部地区乡村治理的困境分析及对策思考

马亚男 邵静野

[摘要]中西部地区乡村治理困境面临着治理资源匮乏、乡村关系行政化、乡村生活失序和“最后一公里”四重困境。深入分析乡村治理困境的原因，加快城乡一体化进程，建构多中心主体参与的治理格局，重构乡村社会价值体系，加强乡村基层组织的建设将会成为破解乡村治理困境，维持乡村社会稳定，实现乡村善治的有效对策。

[关键词]中西部农村；乡村；乡村治理

[中图分类号]D693.62 [文献标识码]A

乡村治理，顾名思义是对乡镇、村庄的治理。学者贺雪峰曾在《乡村治理与农业发展》中论述它的重要性，“农村是中国现代化的稳定器与蓄水池，没有农村的稳定就没有全国的稳定，无农村秩序便无全国秩序，没有良好的乡村治理何谈良好的国家治理”。经过改革开放近四十年的转型发展，同全国非均衡发展一样，乡村社会的发展也呈现出非均衡性，有经济发展水平高的东部沿海农村地区，称为“发达地区农村”，亦有经济欠发展的中西部农村地区，称为“欠发达地区农村”。因此，对乡村治理的研究需有一个细分，至少可分为发达和欠发达两种类型进行研究。研究中西部欠发达地区的乡村治理，分析当前所面临的困境，规划其未来治理的方向将对中西部乡村的发展至关重要。

1 中西部乡村治理困境的表现

1.1 治理资源匮乏

中西部农村不如东部沿海农村经济发达、资源丰富，乡村治理受到资源稀缺的限制。首先是人力资源的匮乏。一方面，城市化进程的加快使得中西部农民特别是青壮年劳动力进城务工经商，他们的父母、子女收留农村；另一方面，大学的扩招使更多从农村出来的孩子迈入大学校门，这些堪称农村“文化精英”的大学生毕业后返乡几率很小，因此农村空心化现象愈演愈烈，造成人才匮乏的困境。其次是资金短缺。2006年取消农业税之后，中西部农村既没有税费支撑，也没有乡镇企业、民营企业为其治理提供资金支持，乡村财务出现危机虽然在后农业税时代，国家通过自上而下的方式向农村投递大量资本，以期缓解三农问题的恶化，但下乡的资本毕竟数额有限，不能成为村庄赖以维持基本生产生活秩序的基础。因此，在中西部农村地区，乡村治理的物质基础薄弱影响了乡村治理的效率，使乡村治理陷入困境。

1.2 乡村关系、村两委关系行政化

乡村治理涵盖对乡镇、村庄的治理，现阶段我国乡村治理的模式是“乡政村治”。目前，随着乡镇行政权力的不断扩张，村民自治的空间也不断萎缩，特别是在中西部农村地区，乡镇政府过度干预和控制村民自治的现象不胜枚举。乡村关系难从行政支配型转为指导协助型，乡村关系行政化倾向严重，主要体现在乡镇政府干预村委会选举，干预村委会民主管理，监控村委会的财政等等。而村委会对于乡镇政府的干预有两种回应：一种是唯乡镇政府命令是从，呈现“附属行政化”倾向；另一种是抵抗乡镇政府干预，呈现“过度自治化”倾向，不论村委会作出何种回应都无异于村民自治制度的发展。乡村关系行政化阻碍了基层民主政治的发展，影响了乡村治理成效。再者，村两委关系行政化表现在村党支部曲解了对村委会的领导，过度干预村委会日常工作事务、直接参与村庄的管理，村民自治成了村党支委的“一言堂”，村委会形同虚设，导致村两委关系紧张，矛盾冲突不断。村两委难以和谐相处，直接影响乡村治理现代化的实现。

1.3 乡村生活失序

首先乡村生活的失序体现在农村赌博盛行，中西部农村大量青壮年劳动力进城务工经商，每年农忙和春节回家，农闲再进城。因为农忙时大家都在各自干自家农活，只有春节能在一起聚聚，所以春节期间农村许多年轻人便在一起玩麻将、牌九、斗地主等。近年来农村的赌局越来越多，赌资越来越大，由几块几十块到成百上千，一局输好几百甚至更多，赌博之风吹乱了乡村朴实的生活。其次，村民因病信教屡见不鲜。因病信教现象在乡村社会特别是中西部农村社会中普遍存在，这个“病”通常是指一时半会不能完全治愈的各种慢性病，村民认为去医院看病需要大量的金钱，还不一定能治愈，因此在面临疾病的折磨或死亡的威胁时，容易相信“信主治病”的宣传，用“生病——信教”代替“生病——求医”，乡村宗教文化便有了“功利性”的色彩。最后乡村生活的失序还体现在村民的攀比心严重，最典型的例子是“天价彩礼”的出现，导致很多农村家庭因婚致贫，造成乡村社会动荡，给乡村治理带来新的挑战。

1.4 “最后一公里”困境

“最后一公里”是一个引申型概念，主要是指事情的发展到了关键环节，且完成该环节困难重重并决定最终结果的成败。在乡村治理的语境下，“最后一公里”困境主要指国家资本下乡使用低效率，是乡村治理最突出的困境。

国家资源下乡的方式有两种，一是普惠式资源下乡，即农户享有国家在农业、医疗、养老等方面的补贴；二是项目式资源下乡，地方可通过自下而上主动申请基础设施建设等项目，国家审批后由财政投资建设。因为普惠式资源下乡有明确标准，所以在资本下乡中不会产生异议。有异议的是项目式资源下乡，地方政府申请前未同农户沟通协调，在项目落地时可能会触碰某些农户的利益，届时会产生“钉子户”，利用机会索要高额赔偿，增添项目落地的成本，造成资源浪费，这是其一。其二是国家资源落地过程缺少广大村民监督，使得基层政府有了寻租空间，在使用资金时偏向利益关系人，从而在乡村社会内部形成“分利秩序”，使得下乡资源出现“跑冒滴漏”。因此“最后一公里”困境不是工程问题，而是组织问题和治理问题。

2 中西部乡村治理面临困境的原因探析

2.1 中西部农村大量人口进城

自古以来农村经济都是落后于城市，中西部农村经济落后于东部沿海农村。东部沿海农村拥有众多民营企业，基本上实现乡村工业化，所以本地区农民可以离土不离乡的进去务工，中西部农村村民也可以流入进去务工，因此中西部农村的青壮年劳动力流入城市或东部沿海农村。中西部地区农民进城有两种方式，一是通过考大学或务工经商赚钱，可以很体面的在城市生活，真正落户城市。第二种进城方式是青壮年进城务工经商，其年老父母和年幼子女留守农村，這样农民家庭有“务工+务农”两种收入，形成“以代际分工为基础的半工半耕”结构。导致中西部农村人口外流，造成农村精英、普通村民等治理主体的缺位，造成治理资源匮乏。

2.2 压力型体制的存在

现阶段我国政府仍然是压力型体制，即各级政府为了完成上级任务、实现经济社会发展等诸多目标，采取任务量化分解并与奖惩相结合。乡镇政府作为国家基层组织，处于行政体系的末梢位置，省级、市级政府事务的转移最终自然会落在乡镇政府的头上，加重了乡镇政府的负担。乡镇政府在治理结构上与其他层级政府相比存在“责权利不对称”。但迫于上级压力还需完成任务，并且乡镇政府依靠自身现有的资源很难完成任务与指标，必须借助村委会的力量，从而通过村委会采用强制性的手段进行乡村治理，加强对乡村社会的控制，导致乡村关系行政化。乡镇政府成了村委会的领导者而非指导者，对村委会的自治性和自主性造成威胁，彼此之间关系恶化。压力型体制的存在还容易造成乡镇政府、村级组织对上不对下负责，产生“悬浮政权”。为了完成任务，乡镇政府通常考虑上级目标，忽略农村经济发展，忽视农民需求，对农业生产放之任之，造成“对上负责、对内分离”情况，导致乡村治理困境。

2.3 传统乡村价值体系受到冲击

中国传统乡村社會是“德礼兼治”的社会，邻里和谐、家庭和睦等价值观念维持和保证了乡村基本秩序和社会稳定，在乡村治理中发挥重要作用。然而，改革开放后，乡村生活发生巨大变化，赌博之风、拜金主义推翻了传统的价值体系。

价值体系受到冲击表现在传统乡土文化的消解。传统乡土文化主张“忠、孝、信、义”，邻里相处秉承“六尺巷”“罗威饲犊”的标准，邻里互帮互助关系和谐，而现在村民成为理性“经济人”，每个村民都尽力使自身利益最大化，置左邻右舍、其他村民利益于不顾，最终邻里关系破裂老死不相往来。传统价值体系受到冲击还表现在村民互相攀比，从房子、车子、票子到孩子、媳妇、女婿、孙子女，从婚丧嫁娶办酒席到人情支出份子钱等等都得拿出来比较一下。村民的攀比心是导致天价彩礼最直接原因，不仅造成家庭财产浪费，还影响了乡村安定的生活，导致乡村生活失序。

2.4 基层政府动员失败

“最后一公里”困境最深层次的原因是基层政府动员村民失败而无能力对接国家自上而下的转移支付。基层政府动员失败导致农民治理缺位。之前为了收取足额农业税，乡镇政府和村委会形成“乡村利益共同体”，村民认为这一共同体触犯了他们的利益，由此对“利益共同体”有抵触心理。在后农业税时代国家资源大量下乡的背景下，村民认为国家是在搞慈善活动，每个人都理应享受国家资源下乡的好处，也由此养成村民“等靠要”的行为习惯。村民这种习惯的养成也是因为他们在具体的生产生活中遇到困难时求助村社集体和乡镇政府，他们却不愿或无力回应，导致村民不再信任和支持他们。乡镇政府和村委会在需要农民参与、回应的时候村民也缄口不言，动员农民参与治理失败导致农民缺位，不能实现自下而上的农民需求偏好与自上而下的转移资源以民主的方式对接，导致国家资源落地困难重重。而且在资源落地过程中因为难以动员作为受益群体的农民参与到资源使用的监督过程中，从而导致资源下乡过程中“最后一公里”困境。

3 破解中西部乡村治理困境的思路

3.1 加快城乡一体化进程

加快城乡一体化建设，留住农村精英和青壮年劳动力是破解治理资源匮乏的关键。加快城乡一体化建设需通盘考虑。首先应更新理念，传统城乡二元体制是制约城乡一体化的主要障碍，因此应摒弃传统理念，树立城乡规划建设与管理一体化的理念，并将这一理念作为城乡规划建设的指导思想，贯穿整个建设过程。其次应拓展思路，城乡一体化建设不只是缩小城乡经济层面的差距，更重要的是将城市基础设施和公共服务逐步向农村延伸，让村民不进城也能享受到和城市市民差不多的养老、医疗等方面的公共服务。这样城乡一体化的推进缩小城乡在基础设施和公共服务层面的差距，使得人力和物质资源在城乡间合理流动，不仅减少农村精英外流，还为他们提供良好的生活环境，优化了乡村治理资源和结构，对乡村治理现代化有着积极作用。

3.2 建构多元主体参与的治理格局

压力型体制的存在导致村民需求被忽略，影响到村民自治的独立性和自主性，因此为了破解乡村治理困境，应主张把压力型治理向合作型治理转变。合作型治理首先应有多中心主体参与，因此培育多元治理主体成为首要目标。多中心治理主体来自于乡村社会内生性和外生性两种力量，内生性力量是乡村社会内部的力量，包括村两委、乡村精英和普通村民；而现阶段乡村精英的流失使我们不得不考虑引入外部力量进行乡村治理，这种力量主要是指新型农业经营主体。建构多元主体参与的治理格局还应改造“乡政村治”治理模式，一改目前的压力型体制，对乡镇政府的职责、权力进行重新界定，力使责权利平衡分配。这样在乡镇政府就有了完成上级任务和指标的可能，不用再把任务加码分派下去。而且乡镇政府在完成任务的过程中还提高了自身治理能力，村委会提高自治能力，增强了村民的归属感和认同感。建构多元主体参与的治理格局，打破了传统以“乡镇政府和村委会”为治理主体的乡村治理模式，把新型农业经营主体、乡村精英和普通村民纳入乡村治理体系，提高了行政效率，优化了公共服务。

3.3 重构乡村社会价值体系

农村传统价值体系受到冲击导致了乡村生活失序，因此我们需重新建设乡村价值体系并以此引导乡村社会发展。首先乡镇政府和村委会应立新规，将“喜事新办、丧事简办”纳入村规民约。基层政府可通过规定婚礼随份子的金额，减少丧事流程，一切从简，由此卸下村民沉重的经济包袱，遏制讲排场拼面子的攀比之风，倡导文明新风。其次重构乡村价值体系还需要村民的凝聚力。俗话说“众人拾柴火焰高”，在乡村社会中，乡镇干部和村干部毕竟只是少数，村民才占绝大多数，因此光依靠乡镇政府和村委会的组织作用还远远不够，必须凝聚村民的力量才能真正实现乡村价值体系的重构。中西部村庄结构大多是以“小亲族”结构为基础，每个亲族中都会存在一名及以上德高望重的族人对内协调本家关系，主持本家事务，对外代表本家利益参与存在竞争，如果能把不同派系的亲族由竞争转为合作，那么不同亲族的村民也就相互团结，共同建设乡村价值体系，所有村民也会认同和维护乡村价值体系。

3.4 加强农村基层组织的建设

“最后一公里”困境既然不是工程问题，那就不能依靠增加自上而下的转移支付或强化自上而下的权力来解决，必须加强基层组织建设，提高村民的参与程度。当前基层组织受资源限制，导致能力不足，无法真正回应农民对公共物品的需求，基层政府和村级组织越无力回应村民需要，村民也就越不信任基层组织，最终导致基层政府在需要村民参与治理的时候动员失败。中西部农村总体的经济发展水平决定了其基层组织办公经费不足，因此加强中西部农村基层组织建设的前提是给予基层组织足够的经费资源。国家资源下乡只是用于公共物品的建设，却没有分出一小部分当作村社集体经费，未给村民参与讨论经费如何使用的机会，不能充分调动村民的积极性。因此国家应拨付定额资金由村民去参与讨论如何使用，强调农民的主体性，增强对农民的组织动员，能有效破解“最后一公里”困境。

4 结语

中西部农村经济落后于东部沿海地区农村经济是毋庸置疑的事实，因此在乡村治理过程中，不能简单的复制东部沿海地区的经验。实现东部沿海乡村治理现代化并不能实现国家现代化，毕竟有数据显示中西部农村地区占到国家农村地区的70%，只有实现中西部乡村治理现代化，国家现代化的任务才能基本完成，乡村治理特别是中西部乡村治理任重而道远。

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