史密斯模型视角下精准扶贫政策执行研究

易航宇 孟凡坤

[摘要]打赢脱贫攻坚战是新时代党和政府大力推进的重要决策，其中政策执行是关系决策落实效果的重要环节。经过多年的努力，精准扶贫政策取得显著成效，但在执行过程中存在着一些不足。史密斯模型作为解释和分析政策执行的科学框架，可以为扶贫政策执行的完善提供有益借鉴。该研究从史密斯模型的视角出发，总结精准扶贫政策执行的经验，提出了进一步完善扶贫政策执行的措施。

[关键词]史密斯模型；精准扶贫；政策执行

[中图分类号]F320.2 [文献标识码]B

贫困是困扰各国社会发展的难题，减少和消除贫困是全世界共同关注的重大课题。中国经过改革开放40年的努力，在扶贫方面取得了令人瞩目的成绩，为世界反贫困事业做出了巨大贡献。尤其是党的十八大以来，精准扶贫作为国家和社会发展的重要战略，各级党委政府把扶贫攻坚作为着力推进的重点领域，五年以来减少贫困人口几千万，为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴奠定了坚实的基础。

党的十九大提出，要坚决打赢脱贫攻坚战，确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。这为新时代精准扶贫工作提出了新的要求，值得我们进行深入研究和探讨。以往的精准扶贫政策研究主要集中于内涵的解释，或者从扶贫的对策方面进行分析，缺乏理论与实践相结合的分析。本文依据史密斯模型，从政策制定和执行视角，研究精准扶贫执行过程中的困境，以及探讨完善的对策。

1 史密斯模型概述

20世纪70年代起，西方公共政策的研究学者将研究重点放在了政策执行领域，提出了不同的政策执行理论观点，其中美国学者史密斯提出了包括政策制定和政策执行相互作用的政策执行过程模型，为进一步解释和研究政策执行过程，尤其是影响政策执行的相关因素之间的作用提供了科学的框架。在《政策执行过程》一书中，史密斯提出了影响政策执行的四大要素，包括理想化的政策、执行机构、目标群体与政策环境等。

理想化的政策。理想化的政策是政策制定者试图追求的理想表现方式，包括政策的形式、类型、渊源、范围、合理性及受支持度、社会对政策的印象等内容。理想化的政策是政策执行的前提，也是政策良好实施的重要保证。

执行机构。执行机构指负责执行的具体组织，包括执行组织的架构和人员，领导者的管理方式和执行技巧，能力和信心等。执行机构是政策执行的主体，承担着政策执行的主要任务，直接关系到政策执行的效果。

目标群体。目标群体是政策制定的针对目标群体，即政策直接受益对象。包括目标群体组织化或者制度化程度、目标群体接受领导的情况、目标群体现有的政策经验等三个角度的因素。

政策环境。政策环境指的是影响政策执行的重要外部要素，包括政治、经济、文化、社会等环境。政策的制定和执行总是处在一定的环境之中，受到一定环境的影响，同时也会对环境产生一定影响。

这些都是在政策执行过程中影响其成败所必须考虑和认定的因素，必须综合分析这些变量的影响，仅仅考虑一两个变量的作用是不全面的。由四大要素组成的政策执行过程表现为一个相互影响的系统，各要素出现张力后，通过机构对其进行处理，同时将结果反馈到政策执行过程中，使得该系统平稳运行。另外，政策执行的结果反应到新的政策制定过程中，能够进一步改善有关政策，使得该模型最终形成一个相互作用的循环。

2 精准扶贫政策执行存在的问题

2013年11月，习总书记在湘西调研时首次提出了“精准扶贫”的概念，随后党中央和国务院出台了一系列关于精准扶贫的政策和考核办法，有力地推进了国家的扶贫事业。各地也积极响应，按照中央的有关要求，制定了精准扶贫的路线图和具体办法，在带动成千上万贫困群众脱贫的同时，也暴露了一些问题。

2.1 精准扶贫政策有局限

良好的政策是政策执行良好的前提条件，我国精准扶贫的政策取得了很大成效，但是政策本身的局限性也对政策执行产生了一定不利影响。主要是政策的法律效力和层级有限，精准扶贫的政策多是由政府文件规定的，没有足够的法律支持，另外制度设计前瞻性不足，地方立法规范性不足，制约了政策的有效性和持久性。还有就是政策的内容与实际不相适宜，精准扶贫政策中关于住房改造的要求是一户一宅和拆旧建新，地方在执行过程中将不适宜居住的牛棚、猪圈和堆放杂物的老屋也一并拆除，容易引起纠纷，造成干群关系紧张。

2.2 政策执行机构低效率

政策执行机构的效率对保障政策执行的良好效果有重要影响，精准扶贫工作的推进也离不开有关的政策执行机构，但是我国的政策执行机构在政策执行过程中存在着不同程度的效率低下问题。国务院扶贫办负责专项扶贫，但其掌握的扶贫资金和资源相对较少，统筹协调各个部委单位的综合措施有限，而根据各自部门的职责及其所能支配的扶贫资源缺乏统筹考虑，造成扶贫资源低效利用。同时精准扶贫的政策执行主要依靠数量有限的基层工作人员，工作压力大而且专业性不足，这些问题容易造成政策执行偏差，影响政策执行的效果。

2.3 政策目标群体难参与

政策制定的初衷是对目标群体有所帮助，这需要目标群体的参与，但是在执行过程中由于各方面的因素，容易阻碍目标群体的参与。在精准扶贫政策的执行过程中就出现了贫困群众难以充分参与的现象。首先是贫困群体的自身因素限制了对精准扶贫政策的参与，贫困群体大多数属于老弱病残群体，难以理解政策有关内容，也难以维护自己的合法权益。其次是在精准扶贫过程中，贫困群体很多时候只能被动接受，并不能平等地与执行机构协商对话。最后是在贫困户评选等政策执行过程中民众容易受到利益、权势的驱使，并且有压迫民意的現象。

2.4 扶贫政策环境不协调

政策的执行总是要在一定的环境当中，会受到环境的影响同时也会影响环境。精准扶贫的政策在农村地区的环境当中执行，可能会受乡土社会和人情关系的影响而产生一定的偏差。其中最明显的就是在有关贫困户和低保的村民民主评选过程中，会出现熟人之间相互请托投票或被家族势力把持投票的情况，从而忽视了真正需要的群体，另外由于精准扶贫的政策优惠力度大，一些子女借机把赡养老人的义务推给政府，一些地区还出现了以贫困为荣的“等靠要”现象，助长了懒惰之风，也激化了贫困户与非贫困户之间的矛盾。