储备肉制度对我国生猪产业的影响

申凤 王建全 乔娟

[摘要]通过梳理储备猪肉制度的出台背景和发展历程，发现储备猪肉制度的实施在应对突发事件和平抑猪肉价格波动方面起到一定的作用。分析储备肉制度存在的问题并提出政策建议，以保障猪肉市场平稳运行，促进生猪产业的发展。

[关键词]储备肉制度；生猪产业；影响

[中图分类号]F326.3 [文献标识码]A

1 引言

储备肉制度是为了应对突发事件和平抑生猪及猪肉价格波动，国家商务部在全国各省区市设置的活猪储备和冻肉储备，并希望通过局部收储和市场投放来维护社会稳定。

早在1979年我国就建立了储备肉制度，但从1996年开始改变储备方式，由冻肉储备向活体储备转变（唐新宇，2016）。2007年由于生猪及猪肉价格不断上涨，许多地方生猪及猪肉价格创历史新高，为稳定生猪及猪肉市场供应，促进生猪产业健康发展，政府在《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》中要求建立中央与地方相结合的猪肉储备制度，中央储备应对突发事件和救灾需求，地方储备用于局部应急和保证节日市场供应。经历2007年生猪及猪肉价格大涨之后，生猪及猪肉产量得以恢复以后又大幅增加，引起生猪及猪肉价格大幅下跌，并使大多数养殖场户亏损。为应对生猪及猪肉价格的大幅度周期性波动，2009年初国家发改委在《防止生猪价格过度下跌调控预案（试行）》中，强调国家储备肉制度对生猪生产的调节作用。2018年1月为贯彻落实党的十九大精神和国务院关于进一步简政放权、推进职能转变的要求，国家发改委和财政部在《关于取消国家储备糖和储备肉交易服务价格政府定价有关事项的通知》中，要求取消国家储备肉交易服务价格政府定价，实行市场调节价。

国家储备肉制度实施以来，在应对突发事件和平抑生猪及猪肉价格波动方面起到一定的作用，但政策效果如何，有待深入探讨。本文在梳理国家储备肉制度的出台背景和发展历程基础上，概要评价国家储备肉制度所发挥的作用，并揭示其存在的问题，从而提出相关政策建议。

2 国家储备肉制度的作用

2.1 应对突发事件发挥积极作用

应对突发事件是国家储备肉制度建立的主要目的之一，事实上也发挥了积极作用。在2013年突发公共卫生事件和重大特大自然灾害事件频繁发生的同时，生猪及猪肉价格急剧下跌。针对任务繁重的应急保供工作，商务部等政府部门积极开展中央储备冻猪肉收储和轮换工作，从2013年4月起组织3批6次中央储备冻猪肉收储和轮换工作。生猪价格从4月份最低点12.62元/kg的最低价涨至16.03元/kg，猪粮比价也从4月份最低点5.24：1涨至6.58：1，调控效果十分明显。

2.2 推进了生猪规模化养殖水平

国家和省级政府对活猪储备的生产基地要求非常严格，例如2015年出台的《云南省省级猪肉储备管理办法》要求生猪活体承储单位的生产基地，能繁母猪存栏量要达到500头以上，后备母猪必须自繁自养，且存栏量要达到60头以上，育肥豬常年存栏量要在4500头以上，且其中60kg以上的育肥猪必须高于常年存栏量的40%。生猪养殖场为达到生猪活体承储标准的要求，需要扩大生产规模、改进生产技术和提高管理水平，从而促进了我国生猪养殖规模化水平的提升。

2.3 提高了猪肉精深加工水平

2007年商务部和财政部颁布的《中央储备肉管理办法》对代储企业和屠宰加工企业提出严格要求。规定代储企业应具有符合国家有关标准和技术规范要求的全资储存冷库、活畜储备基地场，或持有储存冷库、基地场所在企业5%以上股份。冻猪肉加工企业应依法取得生猪定点屠宰加工企业资格，并具备《生猪屠宰加工企业资质等级要求》规定的四星级以上的资质条件。为获得猪肉储备资格，企业需要不断提高生产规模和技术标准，从而激励了猪肉精深加工领域整体水平的提高。

2.4 提升了猪肉质量安全水平

无论是中央储备肉管理办法还是地方省级猪肉储备管理办法，均对生猪及猪肉参储企业提出严格要求。《中央储备肉管理办法》要求储备冻肉应在入库前30天内生产，储备肉应符合质量安全标准，质检单位在储备生猪出栏前完成公证检验、在储备冻肉入库时也要进行公证检验；商务部需对储备肉质量安全情况进行抽查。《黑龙江省省级猪肉储备管理办法》规定，政府要监督和检查活体储备企业的饲养、防疫和药残等各个环节。因此，储备肉制度促进了猪肉质量安全水平的提升。

3 国家储备肉制度存在的问题

3.1 储备规模不足导致调控效果有限

2017年我国猪肉产量为5340万t，而2017年收储冻猪肉1万t，收储量仅占生产量的很小比重，即使加上生猪活体储备，其规模和数量的比重仍然很小，还不能从根本上改变国内生猪及猪肉的供求状况，对生猪及猪肉价格的影响非常有限，只是通过释放收储信号来一定程度上影响市场信心。同时，收储数量的决定和收储时间的安排都需要科学决策，由于市场瞬息万变和收储政策多头管理，从发现市场剧烈波动到做出收储决策，往往需要几周甚至几个月。因此，国家储备肉制度的收储政策对市场的影响十分有限。

3.2 储备目标定位不明确

现行国家储备肉制度的目标包含应对突发事件、调控市场价格波动以及保障农民收入水平，但储备目标的多元化定位可能导致目标之间互相矛盾。如果仅仅是应对突发事件，现行的冻猪肉及活体储备可以满足政策目标要求；如果要调控市场价格波动，则储备规模严重偏低。由于我国生猪生产规模体量太大，要达到调控效果，储备规模必须大量增加，这样储备成本也会大幅增加。此外，当生猪及猪肉价格增幅很大时，如果将储备猪肉或活体投放市场，也会影响养殖场的收益，从而不利于增加农民收入这一目标的实现。

3.3 储备主体之间缺乏有效衔接

一是生猪市场调控多头管理。由于猪肉储备要兼顾应对突发事件、市场调控等多元目标，涉及到猪肉的生产、监管和流通等各个环节，因此，涉及到多个管理部门。管理部门太多的后果是，有利益都想争取，有责任的时候都想推卸，效率会受到严重影响。二是中央和省级猪肉储备机构之间缺乏有效的衔接。由于中央和地方的补贴渠道不同，侧重目标也不同，应对突发事件时难以协调一致。此外，中央与省级储备没有明确的分工定位，也缺乏适当的储备比例，两级储备机构的互补性较差。

4 完善储备肉制度的政策建议

4.1 理顺管理体制，明确功能定位

首先，要理顺猪肉储备的管理体制。将猪肉储备管理工作纳入到一个部门，减少部门之间的协调成本，从而提高管理效率。其次，中央和省级猪肉储备机构应分工明确，中央政府负责跨地区的问题，省级政府负责本地区的问题。最后，鉴于猪肉储备对市场调控能力较小，应将猪肉储备定位于应对各类灾害和突发事件。

4.2 市场调节为主，政府适当补贴

事实证明，政府收储对猪肉市场的调控作用有限，要想达到预期效果需要大量增加政府财政负担。近几年来，中央一号文件提出，继续坚持市场定价原则，探索推进农产品价格形成机制与政府补贴挂钩的改革。在猪肉价格过高时补贴消费者，在价格过低时补贴养殖场户，这样既可提高猪肉市场调控能力，又可减轻国家财政负担。

4.3 政府储备为主，商业储备补充

商业储备相比政府储备而言，具有较强的灵活性，能根据市场行情做出快速反应。国外猪肉储备中，商业储备的规模远大于政府储备。根据我国的实际，建立以政府储备为主导，商业储备为补充的国家储备猪肉制度，既能减轻国家财政负担，也能促进生猪加工企业发展。因此，应鼓励大型生猪屠宰加工企业、冷库和购销商等进行商业储备，政府为收储企业提供贷款等方面的扶持。

4.4 合理调节进出口，改善猪肉供需平衡

国内生猪及猪肉价格波动时，通过收储能起到一定平抑作用，但要加强储备调节能力从而加大財政负担。通过进出口贸易调剂猪肉余缺，有利于缓解国内供求矛盾。因此，应根据我国猪肉价格波动规律，掌握好进出口数量，平抑市场价格波动。此外，利用进出口检验检疫等技术手段，可合理安排进口节奏，以避免对国内市场造成过大冲击，同时加大对非法走私的打击力度，保障猪肉市场的平稳运行。

[参考文献]

[1] 张瑞娟.国家储备政策对猪肉和食糖市场价格的影响研究—基于中美价格波动差异的对比分析[J].农村经济，2016（12）：123-129.

[2] 唐新宇.从近期猪肉价格上涨谈省级猪肉储备制度对黑龙江省肉类产业健康发展的重要意义[J].肉类工业，2016（07）：6-9.

[3] 虞华，虞丽娜.猪肉收储不尽人意 政策取消大势所趋——扭转猪市将靠“无形之手”[J].猪业科学，2015，32（01）：42-44.

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[5] 贾尧苏.我国猪肉储备制度概况、存在问题及有关对策建议[J].肉类工业，2013（04）：1-5.