农业科技政策的演变及其效果

成华

摘 要：自2004年起，我国连续13年中央“一号文件”聚焦“三农”问题，并一直将农业科技作为推动农业和农村经济发展的推进器。本文采用内容分析法对13年来“一号文件”中有关农业科技的政策的内容进行了分析，并结合农业科技事业发展的现状及存在的问题，提出了进一步促进农业科技事业发展的政策建议。

关键词：农业；科技；政策

文章编号：1004-7026（2018）07-0001-03 中国图书分类号：F320 文献标志码：A

农业生产所提供的基本生活资料是人类社会生存和发展的首要前提，也是国民经济发展和社会稳定的基础，在我国几千年的历史发展总结并形成了“无农不稳”的千古遗训。自2004年起，我国连续13年中央“一号文件”聚焦“三农”问题，并一直把科技作为推进农业农村发展的重要推动力。在每年的“一号文件”中，都用专门的篇幅对农业科技政策的各层面进行了部署，指引我国农业科技的发展方向。本文根据政策目标将农业科技政策样本分为导向型政策、投入型政策、研究推广政策、培育型政策四种类型。导向型政策是指有关农业科技和推广改革和发展的政策；投入型政策是有关财政对农业科研和推广的投入倾向；研究推广政策是指农业科研和推广的重点和关键技术；培育型政策包括农业科技培育的对象和培育的主体。尝试运用内容分析法对不同类型的农业科技政策的相关“主题词”进行计量分析，从而可以了解这一时期的政策热点和政策变迁。

1 对“一号文件”中农业科技政策的分析

1.1 导向型农业科技政策分析

從13篇“一号文件”中共提取出与农业科技发展方向和改革性政策有关的主题词99个，合并之后提取出28个主题词，其中出现频数大于4的主题词有12个，包括创新能力、农业科技创新体系、农业技术推广体系、现代农业产业技术体系、知识产权保护、产业化市场化、农业科技体制改革、产学研、创业、国际交流与合作、服务体系、转化能力、

自2004年以来，“一号文件”不断提出建立和健全各级各类农业科技体系，可见农业科技政策的导向是促进农业科技产业化、市场化。与此相配套的政策是促进产学研合作、促进国际交流和合作、鼓励创业。其中值得关注的两个热词是：现代农业产业技术体系和科技创业。在2008年的“一号文件”首次提出“推动现代农业产业技术体系建设”之后，该政策几乎出现在每一年的“一号文件”中。2010年提出实施农村科技创业行动，2013年、2015年和2016年则明确提出要激发、鼓励和支持农村科技特派员的科技创业行动。另一个高频词是“知识产权保护”，2016年的“一号文件”中明确提出“加强农业知识产权保护，严厉打击侵权行为”，体现了国家通过加强执法力度，保护农业科技知识产权的决心。

1.2 农业科技投入政策分析

通过对投入型政策进行分析，提取了7个主题词。包括农业科研投入、农业科技成果转化资金、引进国外先进农业科技成果的资金、企业科技研发、农技推广资金、农业科技创新基金。其中，农业科研活动出现频率最高。农业科研活动包括研究机构、高等院校、企业所进行的农业科技研发以及引进国外先进科技成果。具体的政策形式包括三种：一是增加预算，从2004年到2016年13篇“一号文件”中，有10篇文件直接提出“增加预算内农业科研支出”或“增加农业科研投入”；二是减免税收，有4篇“一号文件”中专门提出涉农企业进行科技创新活动可以享受税收方面的优惠政策；三是鼓励对农业科技创新投资，2006年、2009年和2012年的文件里提出发展“农业科技创新风险投资”和“农业科技创新基金”，这都体现了财政政策对农业科技创新活动的支持。

与农业科研投入政策相比，农技推广的投入政策被提及的频数和表述的力度均较弱。只有4份“一号文件”表述了对农业科技推广的财政支持。2005年和2006年的文件提出“扩大重大农业技术推广项目专项补贴规模”；2007年的文件的表述是“继续加强基层农业技术推广体系建设，健全公益性职能经费保障机制”；2008年的文件的表述是“切实加强公益性农业技术推广服务……确保必要的经费。”

1.3 农业科技培育政策分析

农业科技培育政策的重点由专业的机构及人员转向高新技术企业的培育，由从业农民的培育转向新型职业农民的培育。如图1所示，2008年以前的培育政策主要包括建立高级人才基地，培育专业技术协会、农技专业服务组织，提高农技推广机构人员素质和服务水平等方面。2008年之后的培育政策更倾向于对农业企业，尤其是种子企业和农业高新技术企业的培育。对于人才培养的而言，2008年以前主要是培养科技示范户、科技大户，2008年之后提出实用人才、新型农民、农业科技领军人才，2016年“一号文件”中提出“加快培育新型职业农民”。从主题词的变化可以看出，以往人才培育政策更注重对从业农民的培养，而新型职业农民的培养不仅关注对现有的农业经营主体带头人的培养，还注重引导具有较高文化素质基础，有志投身现代农业建设的农村青年、返乡农民工、农技推广人员、农村大中专毕业生和退役军人等加入职业农民队伍。

1.4 农业科技研究和推广政策分析

经过提取和合并，共获得有关农业科技研究和推广的主题词37个，出现频次大于4的视为高频词。农业科技研究的高频词包括良种技术、转基因技术、农机装备、农药技术（包括病虫害防治技术）、信息技术。与此相对应，农业科技推广的高频词包括良种工程、农业机械化、农业信息化。目前我国农业科技发展已经取得巨大成就，在农作物分子育种、保护性耕作、病虫害防控等方面已经处于世界先进水平。2015年和2016年的“一号文件”中连续两次提出要“重点突破生物育种、农机装备、智能农业、生态环保等领域关键技术”。其中“智能农业”和“生态环保”是首次出现在一号文件中，并连续两年被列为重点突破的关键技术。

从农业科技创新和推广的主体来看，出现频次最高的依次是：高等学校和农业院校，各级各类农业推广机构、农业科研机构，各级各类农业科技园区和科技示范区、研究中心、实验室、基地，企业。农业科技特派员一直是农业科技推广的主要模式，培训作为技术推广的模式在近三年的“一号文件”中被连续提出。

2 “一号文件”下我国农业科技的发展现状

2.1 农业科技成为保障粮食产量的有力支撑

据联合国粮农组织统计，今后全球粮食总产量增长80%贡献率需依赖提高单产，而单产提高60%-80%贡献率需依赖良种[4]。我国不到世界10%的耕地养活了占世界五分之一的人口，人多地少和对粮食的刚性需求，使得我国农业科技政策一直将良种技术的研究和推广作为重点。以超级稻的研究和推广为例，2005年超级稻推广面积为256万hm2，到2014年推广面积已经扩大为870万hm2，所占水稻种植比重由8.7%提升到31%。在农业科技的支撑下，从2004年到2015年，我国粮食产量实现了“十二连增”。

2.2 农业科技进步对农业增长的贡献不断提高

近些年，我国农业科技进步带来的经济增长已经超过资本、土地、劳动力等要素投入之和，成为促进农业经济增长最主要的动力。农业科技贡献率从2008年的50%上升到2016年的56.2%，说明我国农业经济增长已经逐步由依靠要素投入为标志的粗放型增长转变为主要依靠科技进步为标志的密集型增长。

2.3 农业科技体系不断进行改革和创新

长期以来，我国不断探索农业科技体系的建设和改革。2007年起，农业部和财政部围绕产业需求配置科技资源，建立起现代农业产业技术体系。在中央财政充足、稳定的资金支持之下，现代农业产业技术体系在全国范围内打破了部门、地域和学科的界限，建立了围绕产业开展全国性大联合大协作的运行模式，打通了科技和产业的通道，促进了科技成果的产业化。

2.4 农业科技知识产权保护工作卓有成效

近些年，我国农业“知识产权保护”工作得到了贯彻和落实。以农业植物新品种保护为例，近些年取得了明显成效。一是新品种的申请量不断增加。据统计，2004-2009年新品种权申请量一直保持在国际植物新品种保护联盟（UPOV）成员国第4位，2015年，我国农业植物新品种权申请量达到2 069件，为全球第一[4]。二是种子企业的申请量超过科研单位。“十二五”期间，企业申请量“十二五”期间比“十一五”增长139%，远高于科研单位25%的增长量，企业正成为我国植物新品种权申请的主体[4]。

3 农业科技事业面临的挑战

3.1 制度和管理的“路径依赖”仍然制约着农业科技创新

尽管“一号文件”不断强调农业科技创新体系改革，但是制度变迁中的“路径依赖”对农业科技创新机制和管理模式仍产生着很大的影响[5]。当前，我国农业科技创新力量仍然主要集中于农业院校和科研院所。由于科技管理中存在条块分割，资源不集中，难以实现科研机构之间的横向与纵向的分工协作和联合攻关，导致科技资源的配置失衡，造成农业科技创新与产业发展脱节的现象[6]。

3.2 农业科技的投入仍然不足，且存在结构不平衡

尽管在“一号文件”的政策导向下我国农业科技投入不断增加，但是与发达国家相比，投入的总量仍十分有限。据统计，“十二五”期间，我国公共财政每年对农业科技的投入额占农业GDP总额的0.6%，远低于发达国家的2.0%以上的比例，也低于联合国粮农组织建议的1.0%的水平[7]。从科研经费的来源看，我国农业科研经费绝大部分来源于政府[8]。政府的经费主要投向农业科研院所，对企业科研资金投入不到2%。多数农业企业不具备与产业发展相匹配的自主研发能力，有些企业甚至放弃研发，只从事生产[9]。另外，科研投入结构不平衡。据统计，我国目前农业科技投入中约50%左右的经费用于种植业研究，农林牧渔服务业约占20%，畜牧业仅占10%[7]。从农业生产各环节来看，对良种培育、病虫害防治方面的投入较多，但对高效种养、农产品加工、质量安全控制投入较少。从农业科研的功能来看，对农业关键技术开发投入较多，对农业基础性研究的投入较少[10]。

3.3 基层农业科技推广工作亟待加強。

我国现有的农业科技推广模式为政府主导下的二元推广模式，一元是农村广播电视学校和农村职业学校的农业培训，另一元是农技站等政府职能部门的农业推广[11]。从农民教育培训方面来看，由于办学经费长期投入不足，“农广校”基础条件较差，专职教师总量不足，教学质量不能适应农村经济发展需要[12]。根据《中国农村统计年鉴》数据显示，近些年农村技术培训学校数量也在不断减少，培训学生数量也呈下降趋势。从政府的农技推广工作来看，2013年全国每万农村人口拥有科普人员数11.93人，而发达国家为40人。我国农业科技推广无论是硬件条件还是队伍建设都亟待加强。

3.4 农业科技人才的培养面临挑战

农业现代化的推进需要大量的农业科技人才。然而，我国农业正面临着青壮年劳动力流失和农业劳动力素质结构下降的问题[13]。据统计，留乡务农的劳动力中超过50%以上是女性；高中以上文化程度的劳动力仅占8%左右；留乡务农且懂得基本农业知识和技能的劳动力仅占30%左右[13]。另据资料显示，我国农村实用人才占劳动力的比重仅为1.6%，农业专业技术人员、高层次创新型人才和农村生产经营型人才尤其缺乏[14]。农业科技人才的培养不足，严重影响着农业发展方式的转变和农业现代化进程。

结束语

总的来说，连续13年的“中央一号”文件对农业科技事业的发展起到了重要的指导作用。面向未来，农业科技政策要继续推进农业科技创新体系的改革，将农业科技力量的配置由重复分散转向科学分工与联合协作；继续加大对农业科研和技术推广的投入，尤其是要加强农业科技推广的投入；出台更多农业科技人才培养的支持性政策，吸引具有较高文化水平，且有志于农村事业的年轻人参加培训，成长为新一代职业农民；通过市场机制和政策引导，鼓励不同领域的各类组织参与农业科技的创新和推广，促进科研成果的产业化。

参考文献：

[1]王汉林.建国以来我国农业科技政策分析[J].科技进步与对策，2011（1）：93-98.

[2]刘冬梅.农业科技政策回顾、评价与展望[J].农业经济问题，2013（1）：43-49.

[3]康乐，王海洋.我国生物育种现状与发展趋势[J].中国农业科技导报，2014（1）：16-23.

[4]陈慧女.中国农业科技创新模式变迁及策略选择[J].科技进步与对策，2014（17）：63-68.