改革开放四十年青海民族团结进步事业实践及启示

关桂霞 马明忠

在全国的大局中，青海在维护国家统一、促进民族团结和社会稳定方面，发挥着不可替代的重要作用。从改革开放40年发展历程来看，历届青海省委省政府在党中央的坚强领导下，高度重视民族工作，针对多民族聚居、多宗教并存，藏区面积占到全省总面积96.4%，少数民族人口比率在全国排第三位，民族自治地方面积占到全省总面积98%以上等省情，制定了一系列切实可行的政策措施，不断推进民族团结进步事业向纵深发展，让“在青海，不谋民族工作，不足以谋全局”成为各级领导干部的共识。站在新的历史起点上，青海省委以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，进一步提出“加快从人口小省向民族团结进步大省转变”的战略目标，这既是对青海长期以来民族团结进步事业的高度总结，又是青海民族团结进步事业发展的新起点。值此纪念改革开放40年之际，从理论上对青海民族团结进步事业实践进行总结梳理，无论是对青海还是国家，都具有十分重要的意义。

一、改革开放四十年青海民族团结进步事业历程述要

1978年党的十一届三中全会召开以后，党和国家工作重心发生转移，实现了党的历史上具有深远意义的伟大转折。在民族工作上，我党拨乱反正，彻底否定了“社会主义时期民族问题的实质是阶级问题”的错误理论，在总结历史经验和教训的基础上，科学确立了新时期民族工作的根本任务。青海与全国一样进入新的历史发展时期，以解放思想、实事求是为实践动力，积极探索新形势下巩固和发展社会主义民族关系的有效途径，推进民族团结进步事业迈上新的台阶。改革开放以来的40年，是青海民族关系发展不断科学化、法治化的40年，是青海民族地区政治经济文化社会及生态文明建设进入快步协调科学发展的最好时期。青海推进民族团结进步事业的实践非常丰富，涉及全省工作的方方面面，本文仅围绕以下几个方面述之。

（一）以践行各民族一律平等原则为前提，弘扬民族关系主旋律

坚持各民族不分大小一律平等，是马克思列宁主义解决民族问题的根本原则，因而也是中国共产党制定民族政策所遵循的基本原则。对于青海少数民族而言，这种平等权利，一方面表现在平等地参与管理国家大事的权利上，另一方面则表现在自治地方自治权利的实现上。改革开放40年来，青海推进民族团结进步事业的实践，始终以坚持各民族一律平等为根本原则，紧紧围绕“共同团结奋斗，共同繁荣发展”的民族工作和民族关系发展主题，以持续不断开展民族政策教育为抓手，促进民族团结进步事业。1978年12月恢复青海省民族事务委员会以后，民族工作机构得以正常开展工作。1980年-1982年，青海省委连续下发《关于进一步搞好民族政策再教育的通知》《关于深入进行民族政策和民族团结教育的通知》，强调“进行民族政策再教育，要从团结一致向前看、同心同德搞四化这个总目标出发，坚持正面教育，采取讨论的方法、学习的方法和自我教育的方法，提高思想认识，不搞政治运动。”1983年9月，青海省召开第一次民族团结先进集体、先进个人表彰大会，在全社会营造团结向上的氛围。至此，省委省政府决定每五年召开一次全省民族团结表彰大会，每年设定一个月为民族政策宣传月，使民族政策、民族团结进步教育成为青海常态化工作。

（二）以发展完善民族区域自治制度为核心，实现国家政治一体与民族地方自治有机统一

我国《宪法》和《民族区域自治法》对民族区域自治的赋权是：在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方，实行区域自治，建立自治机关，行使自治权。具体来说，它包括三个不可或缺的因素：一是作为民族自治地方或自治机关，无论具有多大的自治权限，只能在国家宪法体制内实行，这一特点使它与联邦制或二元、多元政治体制区别开来。二是我国的民族区域自治是民族自治与区域自治的有机结合。三是民族区域自治本质上是民族内部事物与地方性事物的“行政自治”。政治一体是国家权力意志的体现，同时也是民族区域自治制度的政治保障。或者说，作为统一国家内的民族区域自治制度，若没有体现政治一体的核心价值观，便会失去价值认同的思想基础，也就无法在现实中实现其功能。而在另外一个层面，少数民族地区在政治、经济、文化等方面因发展差距和文化差异而处于的社会位置，极易强调在国家整体发展中的特殊性和必要性，要求权利平等和利益共享，要求上级国家机关能够更多地尊重自治机关的自治权。改革开放40年来，青海在既保障国家的集中统一和国家整体利益，又保障民族自治地方的自治权和少数民族的特殊权益方面，积累了宝贵的经验，做出了积极贡献。其中，在民族法治建设方面取得明显成效，6个自治州和7个自治县形成了以《自治条例》为主干的民族法规体系，并根据地区社会经济发展完善配套法规。2013年以来，各自治州相继出台《民族团结进步条例》《藏传佛教事务条例》等地方法规，为青海民族团结进步事业发展提供应有的法制保障。

（三）以发展为主线解决民生问题为基础，推动民族地区经济社会协调发展

由于受地理环境、气候条件、历史积淀等诸多因素的影响，青海经济发展整体水平不高，自主创新和自我发展能力都明显不足，增长方式粗放，与全国相比经济社会发展水平和发展质量都存在明显差距。纵观改革开放40年历程，发展不足一直是青海的主要矛盾，加快发展始终是青海省委省政府及各级党委政府最紧迫的任务。而且，为了让发展的成果惠及社会，惠及各族群众，青海提出“小财政、大民生”的施政理念，财政支出中的70%用于农牧区的民生建设。国家实施西部大开发战略以来，青海获得国家更多政策扶持和资金投入，全省尤其是民族自治地方总体经济实力明显增强，基础设施建设翻天覆地，扶贫开发硕果累累，农牧民生活水平明显提高；社会事业、民族文化教育事业发展迅速，民族进步的内生动力不断增强；三江源生态环境保護和建设取得成效，当地民族群众呈现出新的发展生机；政府公共服务能力不断提升，如此等等，这些都用事实诠释着青海民族团结进步事业发展内涵。

（二）坚持思想引导与问题导向相结合，夯实社会基础

民族团结进步事业涵盖青海政治、经济、文化、社会、生态的方方面面，涉及不同社会阶层、不同民族群体的切身利益和感受，加之不同民族、不同宗教思想观念和价值取向对社会还具有一定影响。青海各级党委和政府高度重视社会主义核心价值观的思想引领作用，努力增强各族各界群众“五个认同”（对伟大祖国、中华民族、中华文化、中国共产党、中国特色社会主义道路的认同）意识，同时注重发挥各民族优秀文化传统，用群众喜闻乐见的方式和群众熟悉的生动语言，通过走访、谈心、讲故事等形式，将宣传教育引导日常化、个性化、本土化，有效解决了“讲什么、怎么讲、谁来讲”的问题，避免了宣传教育中“讲不清、道不明、听不进”的现象。在重视思想引导的同时，青海各级党委和政府坚持问题导向，不断提高工作的预见性、前瞻性，及时排查化解影响民族团结进步的各类社会矛盾和问题，牢牢把握工作的主动权、话语权和领导权。省委领导带头蹲点调研，摸实情、听实话、出实招，解决农牧民群众生产生活中的实际问题。乡镇干部以开展“五进农牧区”活动为切入点，检视基层干部应用党的民族宗教政策的能力、依法治理社会事务的能力，不折不扣落实各项惠民政策的情况等等，为民族团结进步事业营造良好的社会环境。

（三）坚持依法治藏理念，着力提升社会治理能力

如前所说，青海是我国除西藏之外的第二大藏族聚居区，藏区面积占到全省总面积的96.4%。由此可以讲，青海民族团结进步事业的主阵地就在藏区，藏区稳、全省稳，藏区乱、全省乱，以致影响到整个社会、整个国家。青海努力跳出传统的维稳思维惯式，积极践行党的十八届三中全会强调的以社会治理为核心的社会稳定。与传统的“管控”相比，“治理”更多地注重治理主体的多元化，强调治理主体与被治理主体之间的互动。民族团结进步事业本身就是一个实践社会治理理念的过程，换句话说，创新社会治理理念和改进社会治理方式是推动民族团结进步事业的重要保证。青海对藏区社会秩序的维护、对藏传佛教寺院的管理、对社会风险的化解等等，已呈现出从单一管控走向治理主体多元，最大限度调动民间力量，赢得社会积极回应，努力建构起化解社会风险的信任机制，打造共建、共治、共享社会治理格局的良好态势。青海藏传佛教寺院三种管理模式得到中央领导充分肯定，并在五省藏区推广。

（四）坚持发挥群众主体作用，构建共建共享命运共同体

无论是民族团结创建活动还是民族团结进步先进区建设，群众都是真正的主体和力量源泉。青海省委强调创建工作既要充分发挥各级党委组织的领导作用，又要注重发挥村级组织的骨干作用和人民群众的基础和主体作用。结合党的群众路线教育实践活动，采取“领导走下去，群众请上来”等方式，改变“干部抓创建，群众受教育”的单向传递局面。各地创建实践中，充分尊重群众的首创精神，及时发现挖掘各族群众凭借自己的胆识和智慧创造出的成功案例和新鲜经验，并在全省范围内进行宣传推广普及。为了充分凸显广大群众的主体地位，各级党委和政府优先安排事关地区长远发展和与群众生产生活密切相关的重大项目，解决群众最关心、最紧迫、最现实的困难和问题，让改革红利和发展成果更好更多地惠及老百姓，使他们能够真实感受到党和政府的关注关怀，感受到共享社会发展成果的幸福感，感受到作为国家公民的自豪感，让官民之间、民民之间紧密联结在一个命运共同体中，共同致力于青海的民族团结进步事业。

（五）坚持科学指导分类施策，汇聚创建工作强大合力

青海推进民族团结进步事业的实践，始终以实事求是的思想路线为指导，根据不同领域、不同行业、不同部门制定实施方案，有针对性地开展工作。如军（警）民共建民族团结进步先进区活动，主要以联建思想教育网络、联建和谐稳定寺院、联建基层政权组织、联建支援帮扶平台、联建应急处突力量、联建双拥工作体系等“六联建”为载体，充分调动和发挥驻军的力量，助推创建工作融合发展。组织部门针对创建活动层级下移、点多面广、基层单位多的实际，把基层组织、基础工作、基本能力建设作为创建工作的着力点和主要抓手，尤其在藏区着重强化基层政权建设，切实增强基层党组织战斗堡垒作用。通过发动各行各业、各个层级汇聚起强大工作合力，使推动民族团结进步成为全省上下的自觉行动，各种力量的集结地。

三、改革开放四十年青海民族团结进步事业启示

民族关系是社会关系的重要构成，对于任何一个多民族国家而言，能否正确处理民族关系、化解民族矛盾、防范宗教冲突，都是考量执政者政治智慧和民心所向的重大问题。改革开放40年来青海民族和睦、宗教和顺、社会和谐的图景正是中华民族大家庭团结和谐的真实写照。基于此，本文就青海民族团结进步事业给我们的启示简述如下。

（一）黨的领导是做好民族工作的根本保障

2014年9月28日，习近平总书记在中央民族工作会议上明确讲道：“民族工作能不能做好，最根本的一条是党的领导是不是有力。中国共产党的领导是民族工作成功的根本保证，也是各民族大团结的根本保证。”改革开放40年来，青海民族工作得以有效开展，民族团结进步事业得以深入人心，就是始终坚持党的领导，坚持抓好各级党组织自身建设，着力解决偏远农牧区基层党组织软弱涣散、不能发挥战斗堡垒作用的问题，着力解决干部队伍存在的“四风”问题，着力解决基层基础工作薄弱问题，切实为民族工作的开展奠定坚实的组织基础。

（二）民族团结最重要的是解决人心的问题

民族团结是马列主义毛泽东思想的一个根本原则，也是解决我国民族问题的重大方略。习近平总书记多次指出，民族团结是各族人民的生命线。要尊重民族差异、包容文化多样，深化创建活动，让各民族在中华民族大家庭中手足相亲、守望相助、团结和睦、共同发展。2016年8月在青海考察时，再次强调了这些重要思想。青海推进民族团结进步事业的历程充分说明了总书记教导的“人心是最大的政治。人心在我，各族人民就众志成城。民族团结说到底是人与人的团结。”特别是在面对复杂的国际局势，应对“三股势力”对我国民族关系的影响时，这一问题尤为凸显。实践证明，在我国这样一个多民族国家，民族向心力和凝聚力的状况，不仅是一个国家政治稳定的前提、国家统一的基础，也是经济发展和社会进步的重要保障，是考量执政党智慧及能力水平的一把重要标尺。

（三）民族关系的健康和谐是以经济社会科学发展为根基

现代社会里，尽管精神利益的价值有时要高于物质利益，民族和谐发展也因此越来越依靠民众共同的精神利益来实现了，但是，精神的寄所永远不可能离开物质世界的相伴。就此而言，今天的民族团结，如果没有经济的健康发展、物质条件的积极改善、政府公共服务水平的提高，只是单纯地从政治意义上、道义上去强调，那也一定是不现实的。当前和今后一个时期，发展不足仍然是民族地区的主要矛盾。党的十九大报告指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”民族地区必须以“五大发展理念”为统领，扎扎实实推进经济社会文化生态等各个方面可持续发展，通过法律的、制度的、政策的手段，解决社会公平、人民安居乐业问题，以彰显改革发展的最大公约数。发展是实现民族地区社会稳定的根基，是维护民族团结和睦的根基，是反分裂反渗透的根基。

（四）通过民族团结教育建构政治共识

一般而言，一个国家的政治共识由国家通过政治社会化的进程逐步建构而成。法治中国建设下的政治共识，应是在保障每一位国家公民的合法权益，同时在公民个体自觉恪守社会规则之前提下建立与形成的。政治共识，说起来也许很恢弘，其实是可以通过价值主导和思想教育的细节来建构的。开展民族团结教育的一个重要目的，就是要让生活在这个社会的每个个体，能够理性观察和处理民族关系，能够对不同文化、不同习惯、不同宗教给予相互理解和尊重，以一种平等宽容的态度来对待彼此的“异质”行为，保持文化发展上的“和而不同、卓尔不群”。让“团结”成为多民族大家庭群体性的文化意识，并作为政治共识的基础在全社会传承发展。

（五）创新民族宗教事务治理体系

党的十九大报告中，习近平总书记从中华民族伟大复兴的高度，对我国民族宗教工作提出要求：“全面贯彻党的民族政策，深化民族团结进步教育，铸牢中华民族共同体意识，加强各民族交往交流交融，促进各民族像石榴籽一样紧紧抱在一起，共同团结奋斗、共同繁荣发展。全面貫彻党的宗教工作基本方针，坚持我国宗教的中国化方向，积极引导宗教与社会主义社会相适应。”青海推进民族团结进步事业的实践告诉我们，创新民族宗教事务治理体系是实现国家治理体系和治理方式现代化的重要内容。民族地区基层依法治理窘境不仅仅缘于治理体制自身的问题，更深层次的还在于社会信任缺失所带来的信任结构与信任机制的缺陷。破解的关键，还是要在社会治理框架下，按照党和国家的方针政策处理民族宗教事务领域的矛盾或问题，避免对民族因素、宗教因素进行放大化、敏感化、政治化、特殊化处理。只有将依法治理的主体融合在彼此信任的基础上，社会共识与民间合作才有可能真正实现。

（作者单位：省委党校）