我国新型政党制度在基层实践中存在的问题和对策研究

杨健 徐昂 王东全

摘 要：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。新中国成立以来，我国新型政党制度随着多党合作实践的不断丰富而逐步发展和完善。当前，在基层实践中还存在部分基层民主党派成员对新型政党制度缺乏了解、参政能力有待进一步提高、民主监督难以实施、履职出现偏差等问题。应从创新党外干部培训机制、拓展多党合作基层实践参与主体、发挥基层党委引领和带动作用、加强党派自身建设等方面，结合具体实际，不断发展和完善新型政党制度。

关键词：新型政党制度;基层实践;问题;对策

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.04.013

[中图分类号]D621   [文献标识码]B  [文章编号]1009-0339（2018）04-0069-03

2018年3月4日，习近平在看望参加全国政协十三届一次会议的民盟、致公党、无党派人士、侨联界委员并参加联组会时指出，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度作为我国一项基本政治制度，是中国共产党、中国人民和各民主党派、无党派人士的伟大政治创造，是从中国土壤中生长出来的新型政党制度。

经过长期的理论与实践探索，我国的多党合作制度理论体系建设不断健全，中央出台了一系列文件、政策，为多党合作制度的完善作出整体规划，这包括1989年的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、1993年将多党合作制度写入宪法、2005年的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》、2007年的《中国的政党制度白皮书》、2006年的《中共中央关于加强人民政协的意见》等。同时，对民主党派性质的认识也不断深化，从新中国成立初期的“资产阶级性质政党”，到“为社会主义服务的政党”，再到“致力于中国特色社会主义的政党”和“致力于中国特色社会主义的参政党”，一直到2013年中共中央正式将民主党派确认为“中国特色社会主义参政党”。在我国多党合作实践中，中共中央近年来分别颁布了《中共中央关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》，对民主党派和无党派人士参政议政、民主监督和参加中国共产党领导的政治协商作出了明确规定，为落实多党合作制度在具体程序和操作等方面指明了方向。但同时也应注意到，我国新型政党制度因其独特性和开创性，在基层政权组织中的落实还存在着一些需要迫切解决的问题。同时，随着我国经济社会的发展，民主党派组织和无党派人士的构成主体出现了许多新特点、新趋势，多党合作制度过去在基层适用的一些方式、方法急需调整，新的成功经验和成果需要总结提升。

一、 我国新型政党制度在基层实践中面临的问题

（一）部分民主党派成员对多党合作制度了解不够

政党制度在国家层面上发挥作用较为明显，不论是我国的多党合作制度，还是国外的多党制、两党制或一党制，都有这个特點。我国市县级多党合作一开始就是作为中央和省级多党合作在基层的扩展和延伸，容易造成基层多党合作规范性不够，部分民主党派成员对多党合作制度缺乏了解。这主要表现为对多党合作制度的由来和发展认识模糊，对民主党派自身的政治职能认识不足，对参政议政和民主监督的渠道了解不够，对参加中国共产党领导的政治协商缺乏自觉等。

目前，在基层有大量的优秀党外人才。以知识分子为例，我国党外知识分子占知识分子总体的75%，他们广泛分布于高校、科研院所和企业，在自身所处的领域发挥着重要作用，但其中一些人对政治漠不关心，有爱国之心却不知如何发挥作用，政治价值得不到有效开发。再比如新的社会阶层人士具有高学历、高收入、影响大的特点，作为我国收入提升较快的群体，新的社会阶层人士的总体规模也在不断扩大，应创新方式和渠道将他们纳入到我国的政治体制之中。此外，在基层中有不少民主党派成员和无党派人士具备参与地方政治活动的条件和优势，自身也拥有参政议政的愿望，但由于对我国多党合作制度的运行机制缺少了解，不能有效利用协商民主的方式渠道，致使许多好的意见和建议难以有效传达到党和政府的决策层，从而影响了自身参政议政的积极性。

（二）党外代表人士发挥政治职能的能力有待进一步提高

2015年中央统战工作会议及《中国共产党统一战线工作条例（试行）》明确提出“省、市两级地方政府领导班子应当配备党外干部”，并对党外干部在人大、政协、政府和司法机关中的任职比例作了规定，这就给各级统战部门考核、培训、举荐党外干部提出了具体要求。但是另一方面，市县级党外代表人士有效履行政治职能的综合素质却千差万别，个别参政履职的能力还须进一步提升。党外代表人士多为各行各业的佼佼者，他们在自身所从事的领域有成绩、有影响、被认可，但这并不能代表他们从事政治活动的能力也一样出色。虽然有社会主义学院等专门对党外代表人士进行教育培养，但依然不能代替从基层锻炼得到的实际从政经验。因此，如何有效提高党外代表人士参政履职的能力水平，使其能够更好地与党内同志合作共事，是提升多党合作制度效能的关键所在。

（三）基层民主监督较难发挥作用

民主监督是民主党派的一项基本职能，也是民主党派、无党派人士发挥履职主动性和能动性的重要方面，是多党合作制度创立的根本出发点。目前民主监督职能在基层实践中的实效性还有待提高。各民主党派中央在2008年分别设立了监督委员会，并制定了“内部监督条例”，为履行民主监督职能建立了制度保障，但民主党派的监督委员会主要职能是监督党派自身，而非监督执政党。基层民主党派民主监督职能难以有效发挥作用，主要原因有三个方面。

一是社会对民主监督存在认识误区和理解偏差，社会舆论对民主监督职能依然存在较多误解和认识上的误区。二是一些民主党派成员对民主监督缺乏主动性、积极性，重视参政议政和社会服务职能，回避民主监督职能。中共十八大以来，中共中央对完善和加强民主监督进行了部署，但在基层中个别民主党派成员依然缺乏民主监督的政治热情，监督的主动性、积极性、自觉性不足，存在认为民主监督是对执政党执政表示不满，是给政府部门添乱、找麻烦等错误认识。三是民主监督的内容偏于具体化、浅表化，监督方式单一，渠道狭窄。民主监督的内容仍然以具体事例为主，对执政党依法执政和党员干部为政清廉等内容较少涉及。其途径主要是政协会议提案、各类调研报告，包括党派调研和政协调研，民主监督的形式和渠道较为单一。

二、进一步推动新型政党制度在基层落实的有效途径

（一）创新党外代表人士教育、培训、锻炼的方式方法

多党合作的主体是中国共产党和各民主党派，中共是执政党，民主党派是中国特色社会主义参政党，执政党与参政党合作效果直接取决于双方合作能力水平。当前，作为执政党的中国共产党在干部培训方面具备丰富的经验和完善的培训体系，相较而言，大多数民主党派成员和无党派人士则基本都是兼职从政，对我国的政治制度、政党制度、权力运作方式等都缺乏相应了解。因此，这就需要执政党在党外代表人士的教育培养上创新思路和方法，不仅要充分发挥社会主义学院的主渠道作用，还可以尝试把党建工作的好方法推广到党外干部之中，如党外干部参与所在单位党组织的学习活动，将基层党外干部加入到党员干部交流系统之内，让优秀党外干部在不同地区、部门进行挂职锻炼等。

（二）进一步规范多党合作在基层的参与主体

在中央层面，多党合作的制度化、规范化已经建立起来，合作的方式方法、路径渠道也已成熟，民主党派所联系和代表的群众能够通过他们，在参政议政和政治协商过程中将自身的意愿和诉求表达出来。但多党合作落实到基层，需要根据具体情况将多党合作的参与范围进行相应调整。比如通过建立新的社会阶层人士联谊会的形式，将新的社会阶层人士组织起来，以统战部牵头，联系宣传、民政、工商联、律协、会计师协会等部门共同开展活动。此外，利用好工商联和各类行业协会、地方商会，扩大非公有制经济人士参与地方政治活动的渠道。发挥好党外知识分子联谊会和各类分会的作用，将知识分子的能力调动起来，使其围绕各自行业积极建言献策。

（三）强化中国共产党基层党委的引领、带动作用

从2017年开始，中共中央以文件的形式对民主党派中央大调研的方向、内容作出指导，中央出题、党派答题，中共问政、党派调研，形成了良好的互动关系。这种合作形式也可以在基层尝试开展，使双方在“结对共建”平台上开展活动，进一步拓展中共基层组织与民主党派合作共事的空间。比如在过去坚持多年的党委出题、党派调研基础上，开展中共基层党委与民主党派基层组织就重大项目进行联合调研考察活动;依托政协平台开展专题协商、对口协商活动;基层党委年初将重要民生考察项目向民主党派通报，民主党派分头调研汇报等。通过这些途径和方式，切实提高民主党派和无党派人士参政履职能力。

（四）提高民主党派成员的民主监督能力

针对基层民主监督难以开展的问题，民主党派要加强自身建设，提高民主监督的能力，以胜任民主监督的要求。一是严格规范党派成员的发展，根据党派界别细致甄别联系人，优中选优，将那些真正致力于推动中国特色社会主义事业发展的优秀人士纳入党派之中，对于新加入的成员应及时进行理论知识培训，使其在思想上树立参政党意识，掌握相应的政党知识和履职方式方法。二是在民主党派内部建立民主监督考核评估系统，从民主党派自身机制建设上增加压力，提高党派成员民主监督的主动性，设定考核目标、考核标准、考核方法和考核时间，定期开展民主监督情况交流。三是参考各民主党派中央设置的监督委员会和政协中民主监督小组的经验，在民主党派中设立民主监督机构，基层民主党派可探索设立一个共同的民主监督联席会议，成员由各党派共同组成，协调各党派的民主监督工作，制定监督规划，加强与中共党委的沟通与联系。

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责任编辑：杨绪强