机制构建：发展基层协商民主的根本路径

赵志宇

摘 要：基层协商民主是社会主义协商民主的重要组成部分。机制不健全在相当程度上已成为当前基层协商民主深入发展的制约因素。因此，要大力推动和构建基层协商民主的运行机制，加强基层协商民主制度建设，形成完整的参与机制，从而保证人民群众广泛持续深入参与各种日常政治生活和民主决策。

关键词：基层协商民主；机制构建；路径

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.01.009

[中图分类号]D621 [文献标识码]A [文章编号]1009-0339（2018）01-0045-05

党的十九大报告明确指出：“协商民主是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展，统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商。”[1]中国基层协商民主是社会主义协商民主最为广泛的实践活动，是社会主义民主制度建设的重要组成部分。其核心和本质是指在党的领导下，人民群众通过自由、平等、公开的形式，就基层社会公共事务展开理性商讨与公开审议，最终达成共识的决策和治理模式。在当前中国社会，“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商”[2]。改革开放以来，伴随着社会主义民主制度的不断发展和完善，中国基层协商民主在推进过程中摸索出很多实践形式，并取得了重要成果，但也存在一些问题，主要表现为：一些地区的民主协商流于形式，协商中存在非理性参与现象，协商主体选择的不平等、协商结果没有得到足够的重视、基层协商民主难以发挥作用等。造成这些问题的原因尽管是多方面的，但最根本还在于缺乏完善的协商民主机制。机制不健全在相当程度上已经成为制约基层协商民主深入发展的重要原因。因此，探索构建适合中国国情的基层协商民主机制，是当前中国基层社会发展协商民主亟待解决的重要课题。

一、完善参与机制

参与是协商民主的本质特征，广大基层群众的参与度是衡量基层协商民主发展水平的重要标志。人民是否真正享有民主权利，不仅要看人民是否在选举时有投票的权利，“也要看人民在日常政治生活中是否有持续参与的权利；不仅要看人民有没有进行民主选举的权利，也要看人民有没有进行民主决策、民主管理、民主监督的权利”[2]。在实践中，“社会主义民主不仅需要完整的制度程序，而且需要完整的参与实践”[2]。构建基层协商民主的参与机制，实质上就是制定在协商过程中如何选择协商主体的具体操作规范，从而使广大基层民众能广泛、多渠道、全方位地参与到协商中。

（一）谁来参与协商

2015年2月，中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称“《意见》”）。《意见》指出，中国基层社会的协商，主要有乡镇、街道的协商；行政村、社区的协商；企事业单位的协商。根据《意见》中对中国基层协商类别的分类，在协商中乡镇、街道、行政村、社区企事业单位的决策层和管理层自然是协商的主体之一，此外还应包含居民代表、村民代表及企事业单位中的职工代表。上述均是基层社会治理或社会利益的相关方，当然是基层社会民主协商中固定主体。事实上，在实践中还存在大量的动态主体，在选择协商主体时应注意两个方面。首先，要遵循客观性和平等性的原则。所谓客观性就是指选择协商主体的目的是为了有效地开展协商，而不是根据主观意愿随意选择。所谓平等性就是指在开展协商过程中，每个主体在民主协商过程中都平等地享有权利、履行义务，不能因社会政治资源占有度、受教育程度、经济基础等不同而区别对待。其次，协商主体的选择还需体现广泛性和代表性，即参与协商者尽可能涵盖所有的利益相关方。社会主义协商民主以人民群众为重点，协商于决策之前和决策之中，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，使这种广泛商量的过程，成为实现人民当家作主的过程。在基层社会的民主协商过程中，要避免那种点缀式的协商，使广大群众真正参与到协商过程中，充分表达自己的利益诉求。所谓代表性，即在某种协商过程中由于涉及利益方人数众多，不能使每个人都参与到协商中，必须从中选择代表参与协商，这就要求代表选择的科学性和合理性，避免随意性和主观性，特别是避免广大民众被代表。如中共彭州市委制定的《关于构建社会协商对话制度的意见（试行）》，提出建立镇、村（社区）、企（事）业单位三级协商对话平台，这既展现了协商会成员的广泛性和代表性，又实现了协商民主广泛多层制度化的发展，更实现了与政治协商制度设计到县为止的协商民主制度上的无缝衔接[3]。一些地方则由党委和政府的名义出台相关文件，对参与协商的人员构成作了明确规定。如中共余姚市委、余姚市人民政府颁布的《关于推进基层重大公共事务决策民主议事协商工作的指导意见》提出，应充分考虑议题事项的行踪、利益相关、复杂程度和影响范围，依法合理确定参与民主议事协商的对象，注重参与对象的广泛性、代表性和结构的合理性、平衡性。在该指导意见中对乡镇、街道民主议事协商和行政村（社区）民主议事协商的参与对象作了非常细致的规定[4]。

（二）如何有效参与协商

开展基层协商民主应按照“协商于民”的思路，从根本上体现“协商为民”的根本要求。为了进一步提升参与主体水平，应创造条件不断提升参与主体的政治认知能力与沟通能力，以保證协商的有效开展并达到预期的目标。首先，建立人民群众参与的长效机制，让参与成为一种常态。在基层协商民主的实践过程中，一些地方已经摸索出比较成熟的经验，如浙江诸暨的枫桥镇创新发展的“枫桥经验”，用制度和具体措施来规范和保证人民群众的有效参与。其基本做法体现在三个方面，一是推行“三上三下”民主决策制度，即“一上一下”征集议题、“二上二下”酝酿论证、“三上三下”审议决定。二是推广村规民约，目前全镇所有村都已经在制定村规民约，通过召开党员大会，村民代表大会，广泛征求意见。三是成立乡贤参事会，积极发挥会员优势，建立对外合作和沟通平台[4]。其次，应建立参与者培训机制。参与者来自各行各业，并非都具备相关的知识和能力，这就要求组织参与者有必要组织好培训工作，从而保证民主协商的成果[5]。

（三）如何确保理性参与协商

协商是一个整合意愿，寻求最大公约数的过程，这个最大公约数就是共同接受的规则。协商的目的在于最大程度地实现共同利益，而不是排斥不同利益，这也是协商民主的精髓所在。在参与协商的过程中，民众享有参与民主协商权利的同时，必然要承担相应的民主协商责任，权利总是与责任相伴随。这就要通过相关的规定，使公民有序参与民主协商，避免非理性的无序参与。在民主协商过程中既要通过规则保障公众的参与权利，又使得公众参与能够得到规范，避免了各种“参与危机”的出现。如在公共事务的协商中，政府的主张可能和公众的诉求有着结构性的矛盾（如征地、拆迁、污染项目等），但是在操作层面，程序是惟一能达成一致的地方，因为一旦利害关系人同意了程序，无论结果如何，都必须接受所同意的程序带来的结果。

二、建立回应机制

协商民主的核心在于实效。协商能否发挥应有作用、取得实效，关键是要解决好协商成果的转化问题。因此，建立完善的回应机制，对协商结果进行积极回应，是确保协商有效性的重要环节。在现有的制度条件下，民主协商本身还不具有法律效力。事实上，无论是从政策性还是现实性角度，基层民主协商都不可能替代人大代议民主的功能。实践中经常存在这样的现象，“从基层协商民主的结果来看，往往是会开了、意见提了、成果报了、领导批了，但具体落实与否，谁也不知道”[6]。因此，应在制度设计上下工夫。为了避免协商流于形式，应建立必要的回应机制。

（一）明确回应主体，即谁来回应

在民主协商后，由各相关部门对协商中的意见进行必要的反馈和回应。只有通过这种反馈和回应，取得共识，才能保证民主协商的持续性。就基层社会的各种协商结果而言，应明确规定由哪一级政府、哪个部门或哪些人对协商结果进行回应。已经达成共识的，将协商结果及时传达给相关决策部门和群众，形成上情下达、下情上报的交流机制，实现信息在不同群体之间的同质共享。暂未达成共识的，由本级党组织对各利益相关方做好解释工作或进行正面引导教育。

（二）明确回应时间，即何时回应

明确规定在什么期限内对协商结果必须作出回应。对协商结果的回应务必及时，否则造成协商达成的共识无法体现在社会公共事务和公共管理的决策中，甚至会因此引发社会冲突甚至是对抗性的群体性事件。

（三）明确回应方式，即以何种方式回应

应明确规定通过政府公告、新闻发布会、媒体公布、网络信息或其他形式进行回应。

（四）如何保障回应的有效性

在回应的过程中，通过建立必要的保障机制，相应的回应渠道、回应规则、回应责任机制，从而避免走过场式的回应，使协商结果真正体现在决策中。

在实践中，一些地方以党委或政府的名义颁布相关文件，明确规定对协商结果的回应要求。省级层面，如中共山东省委办公厅印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》中关于协商成果的落实问题，明确规定：“协商后形成的建议案、视察报告、调研报告、政协信息、大会发言专报、重要提案摘报等成果，对党委、政府集体研究或领导同志作出批示的，由党委、政府督查机构和政协有关机构负责督促落实，并将结果书面反馈政协办公室（厅）；对领导同志要求有关部门（单位）落实的，应将落实情况抄送政协办公室（厅）。政协可通过组织专项视察、调研、座谈、走访或与党委、政府督查机构联合检查等方式，及时跟踪了解协商成果的采纳、落实情况。”[7]从而建立健全由党委、政府督查机构向党委、政府负责同志报告、向政协通报有关协商成果转化落实情况的制度。县级层面，如中共彭州市委文件规定，议题经协商会议、议事会议协商，形成的共识要在会议结束后立即发布。

三、构建调解机制

在人类生活中，协商是一种常见沟通行为。其实质就是以承认利益多元为前提条件，坚持求同存异的原则，主张利益相关方通过平等、理性的协商，在互动博弈中争取达成某种共识，并把这种共识体现到社会公共事务的决策中。这种“协商”既源于社会实践，又有自身特定的要求。在当代中国，基层社会公共事务涉及的直接利益相关者的广度较大，利益相关度极高。利益越是重大，利益相关者越多，其协商过程越是复杂。因此必须构建利益调解机制，以更好地化解协商过程中因利益冲突造成的对立局面。

（一）如何选择调解人或调解机构，以保证调解的中立性、客观性及公正性

调解者的选择是至关重要的，在现实的操作层面，調解者可以是利益相关方，也可以是利益中立者。由利益相关方充当调解者的优势是清楚利益的冲突所在，不足是会有特定的利益倾向，造成调解的可信度低；利益中立者的优势是不持有特定的利益倾向，调解的可信度高，不足是对利益的冲突点不甚明了，难以进行有针对性的调解。通过构建机制，则明确规定在何种情况下由利益相关方自行调解或由利益中立者参与调解。

（二）如何将调解机制确立为一种长效机制，并使这种机制具有稳定性，不会因人而异、因人而废

这种机制应明确规定，涉及基层社会事务协商的利益调解，包含协商中利益调解与协商后利益调解两部分。前者是为了让协商顺利进行下去并能达成共识，后者在达成共识的背景下，更多的是对协商中利益受损较大者进行安抚，做好解释工作并获得理解，从而使这种共识能够体现在实际中，在协商未果的情况下，通过利益调解，使协商能够重新开启，并最终达成共识。

四、健全保障机制

（一）坚定政治保障

政治保障是党委政府从政策层面以规范性文件形式对协商民主作出的组织保障。目前最高层次的政治保障主要有中共十八大报告、十八届三中全会公报、中共十九大报告、中共中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中关于健全社会主义协商民主制度与发展基层协商民主的论述。从地方层面来说，各级党委先后出台了关于协商民主的规范性文件。省级层面如中共四川省委印发《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》；地市级层面如中共南安市委研究通过的《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》， 重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商，努力构建多层次、全方位协商格局[8]。党对协商民主的领导主要是通过制定正确的路线、方针、政策统筹全局， 坚持党的领导是基层协商民主坚持正确政治方向的根本保证。

（二）健全制度保障

一是让协商成为基层社会治理的新常态。基层协商民主的制度化要求其方式及其内在运行机制是规范的、刚性的、长期的，既不因基层领导人的改变而改变、也不因为领导人的好恶而改变。通过制度保障，讓协商成为一种基层社会治理的“必需品”，这不仅是基层人民群众参与社会事务与公共管理的重要途径，而且是基层政府改善和提高社会治理水平的重要方式。二是基层协商民主的具体过程需要制度来规范、约束。协商是一个集体的行为过程，需要明确的协商规则来保证协商的顺利进行。因此，在基层协商民主的制度建设中，要明确规定民主协商的程序、参与过程等，并进一步完善各级各类民主协商会议的程序、参与人员选拔制度、事先信息发布制度等。近年来，随着基层协商民主的发展，制度性、规范性的文件也陆续颁布。2015年2月，中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，同年6月，中共中央办公厅印发了《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，这两个文件成为指导全国各地推进协商民主发展的指导性文件，以此为契机，全国多个省份先后出台了相关文件，如浙江省在2015年颁布了《中共浙江省委关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，对协商民主工作的原则、程序等进行了规范；2017年3月，中共四川省委印发了《关于加强社会主义协商民主建设的实施意见》，规定：“要建立党委统一领导、各方分工负责、公众积极参与的领导体制和工作机制，确保协商依法开展、有序开展，防止议而不决、决而不行。”[9]

（三）完善法制保障

“法制保障是指国家以法律法规作出专门规定，并以国家强制力保证实施的保障协商民主的制度”[10]。协商民主的有序运行还需要通过法律法规明确协商民主的基本内容、基本形式、基本程序等，因此要通过完善立法、公正司法、有效执法等措施，为基层协商民主的开展提供坚实、有效的法制保障。要使基层协商民主制度得到强有力的保障，就必须将有关协商民主的各项制度纳入国家法律体系的范畴。从实践上讲，法制保障应包含以下三个层面：一是以国家根本大法的形式对基层协商民主制度作出规定，将基层协商民主制度“入宪”，使基层协商民主制度运行不仅能获得最高权威的法律依据，而且也具有最长久的制度保证；二是通过地方立法将基层协商民主制度运行的各个方面以法律法规形式规定下来；三是探索制定基层人大组织工作法律或条例，制定监督和推进协商民主工作规则，将基层协商民主包括协商主体、协商客体、协商过程及协商结果运用等从法律制度上予以规定。

（四）明确问责办法

通过相关立法，明确基层协商民主运行中相关方面所担负的法律责任，以法律形式保障其顺利运行。对协商民主的法律保障，不仅使其做到有法可依，而且丰富了社会主义法治建设，最终体现了“依法治国”的国家治理理念。

[参考文献]

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[M].北京：人民出版社，2017：38.

[2]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（01）.

[3]韩轶. 搭建社会协商对话平台 构建基层协商民主制度[N].成都日报，2014-08-27（02）.

[4]浙江省统一战线理论研究会.基层协商民主案例[M].杭州：杭州出版社，2015：17—19.

[5]郑慧，陈新. 基层民主协商制度化的推进路径[N].光明日报，2014-03-26（13）.

[6]张文戈.健全协调联动机制 推进基层协商民主[N].四川政协报，2015-05-16（03）.

[7]中共山东省委办公厅.关于加强人民政协协商民主建设的实施意见[N].大众日报，2015-09-25（10）.

[8]中共南安市委.关于加强社会主义协商民主建设的实施意见[N].南安商报，2016-08-22（01）.

[9]中共四川省委.关于加强社会主义协商民主建设的实施意见[N].四川日报，2017-03-23（01）.

[10]张勇.试论构建协商民主制度的保障机制[J].云南社会主义学院学报，2015（1）.

责任编辑：顾榕昌