证券投资基金监管问题分析

朱兴旺

证券投资基金作为金融市场上重要的投资工具，在促进资本形成、稳定金融市场、推动产业发展，提高资源配置效率等方面发挥着巨大的作用，对于促进经济发展有着重要作用。雨有效的监管是发展证券投资基金的根本保证。随着我国对证券投资基金监管的不断加强，我国证券投资基金的发展也逐步科学化、规范化、健康化，对促进我国国民经济的发展和社会稳定发挥了重要作用。但一系列基金管理者违规操作的发生，反映出我国基金监管方面存在着严重缺陷。更是引起了社会各界对于如何建立一个完善的基金监管体制和框架、基金监管的手段和途径等问题的广泛关注。

证券投资基金 监管

监管手段 监管体制

我国基金监管体制的现状

我国证券监管体制的建立是和证券市场的发展紧密相关的，并随着证券市法进程的发展而不断完善。目前，我国基金监管方面的法律法规主要有《投资基金法》、《证券法》以及《公司法》、《信托法》等，《证券法》规定：“国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一管理”，“在国家对证券发行、交易活动实行集中统一管理的前提下，依法设立证券业协会，实行自律管理。”这意味着，我国投资基金以国务院证券监督管理机构及其派出机构为监管主体，同时辅之以证券业协会自律管理。从本质上讲属于集中统一的监管体制，但这种监管体制和以美日为代表的集中型监管体制还有很大的差距，实际执行效果也大相径庭。首先，在立法方面，还缺乏配套性的法律法规，尤其是缺乏有关投资者保护等方面的法律规章；其次，对于监管机构的名称、法律地位和性质以及监管人员的职责等未有明确的界定。而美国在1934年《证券交易法》中明文规定美国证券交易委员会为独立的拥有一定立法权和司法权的监管机构。另外，在行业自律方面，已有的《行业公约》只是约定基金行业成员要守法白律、规范经营、维护基金持有人的权利等，但缺乏相应的制裁措施，可操作性不强。

我国证券投资基金监管存在的问题及分析

（1）法律体系存在缺陷

当前我国投资基金法律条文多为原则化的表述，与国际成熟市场的规范标准有较大差距，难以从立法角度伞面保护基金投资人利益，而且其基金管理人与受益人发生利害冲突的行为形态万千，缺乏对实际操作的指导。

（2）外部监管机制不完善

首先，证监会的监管力度不足。我国对证券投资基金的监管已经从最初的证监会、人民银行双重监管体制转为由证监会集中监管的体制，虽然较以前有了很大改善，但是证监会监管不到位，监管力度仍然不足。究其原因，一方面是由于对基金监管的重点还停留在对基金行业门槛和基金业绩的监管上，而对于基金的信息披露以及保护投资者利益等方面，监管力度仍然不够。另一方面则是由于缺乏先进的技术手段和高素质的管理人员。

完善我国证券投资基金监管的建议

（1）健全基金监管的法律法规体系

国际经验表明，完善的法制是基金业健康发展的基本保证。我国的基金业正面临一个大发展时期，应借鉴基金业发达国家的立法经验，建立与我国证券投资基金业发展相适应的基金法律体系，防止出现无法可依的状况。在有了完备的法律体系之后，重点在于确保法律的实施，尤其是对基金业的依法监管。

（2）提高政府监管的有效性

《证券投资基金法》从法律上确立了中国证监会对于证券投资基金集中统一监管的合法地位，但在实践中，证监会却一直不能充分发挥其应有的监管作用。在“严格监管”与“非严格监管”之间，基于自身利益的取舍，监管当局可能選择“寻租”，从而背离其监管的初衷。因而，想要保证监管当局实施有效的监管，就要对监管当局实施监管行为的人员进行约束和激励。只有使得证监会由于实施了严格监管的利益所得高于其由于严格监管而产生的成本时，监管当局才能够尽职工作。所以一方面要在证监会监管制度的设计上充分考虑激励机制，同时，还要建立基金监管责任制度，对监管不力、有违法违规行为的情节给予严厉处罚，以提高监管当局不作为或监管不力的成本，依此实现监管当局人员的尽职尽责。

（3）提高基金内部监管的有效性

1.建立基金管理者的激励一一约束机制

第一，改革基金管理公司的股权结构，实行员工持股制度

为了避免基金管理公司的内部人控制问题，除了实行分散的股权结构、采取扩大基金管理公司股东范围等措施之外，还可以建立基金管理公司员工持股制度。员工持股制度的建立可以减少个别大股东对基金管理公司的直接干预，实现股东多元化和分散化，有利于规避基金管理公司利用基金资产向大股东进行利益输送的行为。同时，要在继续实行“好人举手”制度的基础上，加大独立董事在基金董事会中的比例（目前中国规定为1/3，而发达国家多为2/3以上），以此来强化独立董事的监管职能。

第二，改革基金管理公司收费制度

目前，我国的基金管理公司依据管理资产的规模提取管理费，这使得基金的业绩与基金管理人的报酬没有直接必然的联系。因而，改变日前管理费的收取方式，将基金业绩与管理人报酬等因素结合起来，强化基金管理公司保护基金投资者利益的内在激励机制，就显得尤为迫切。基金管理费用的提取应当有助于建立起一个针对基金管理人的有效的“激励——约束”机制。

2.加强基金托管银行的监管

只有对包庇违规基金的托管银行的惩罚力度大于托管银行由于举报违规基金公司而丧失后期基金托管权所带来的损失时，托管银行才会选择举报基金管理者的违规行为。加大对包庇基金管理者违规行为的托管银行的惩罚力度，可以有效加强托管银行对于基金管理者的监督。此外，还可以考虑增加基金托管银行对基金管理人违反信赖义务行为提起损害赔偿诉讼的权利的规定，同时应规定若基金托管银行明知或应知基金管理人行为违反信赖义务而不采取适当措施，则基金托管银行的行为构成渎职，应与基金管理人一起承担连带责任。

3.加强基金持有人的监管

基金持有人作为基金利益的享有者和损失的承担者，是基金管理人违规操作行为的直接受害者。基金持有人对基金管理人的监督是最充分的，不存在代理问题。但由于基金持有人的广泛性和分散性，只有从制度设计上减少基金持有人监督基金管理人的监管成本，才能使基金持有人监督机制具有可操作性。因此，应依法保护基金持有人的诉讼权力，建立基金持有人利益赔偿法律制度，并对其损失做出合理的补偿的同时，采取措施加强基金信息的披露，以降低持有人收集有关基金信息的成本，从而提高基金持有人事后监管的积极性，使基金运作置于广大投资者的集体监督之下，以充分发挥基金持有人的监管作用。

（4）强化投资基金业的自律监管

证券投资基金是一个技术性很强的行业，需要行业监管来弥补政府监管的不足。我国目前有关投资基金行业的自律机构都已经组建完成。但这些自律性结构缺乏应有的激励机制和监管职责，在日常的监管工作中形同虚设。应适度形成交易所在组织和发展市场等方面的激励机制，加强它在卜市公司、基金的持续信息披露、市场价格异常波动和一般违法行为查处等方面的监管权责。同时尽快完善基金公会、证券业协会等自律性监管机构的机构和职能建设，使其在制定基金行业的职业操守、监管形式、基金的日常运作，交流开放式基金监管经验，研究基金的发展战略和维护基金业的利益等方面发挥主要作用，成为监管部门、基金业及投资者之间的桥梁和纽带，维护基金管理公司和投资者的合法权益，促进证券投资基金业的健康、稳定发展。

（5）构建投资基金的社会监督机制

完善的社会监督机制能形成强大的外在约束机制促使基金管理人的行为趋向理性化、规范化，是基金市场健康发展的必要保证。

1.完善信息披露机制

作为一种大众化的投资工具，投资者是基金行业发展的源泉。开放式基金更要依靠全社会的监督来达到监督、约束和规范基金运作的目的。投资者出于保护自身利益的需求，享有对基金管理人的行为进行监督的权力，有权查阅监管机构规定的内容与格式披露的信息，以及为投资人服务而披露的相关信息。

2.建立基金信用评级体系

随着投资基金市场规模的迅速发展，建立全国统一的基金信用评级体系显得尤为重要，基金信用评级应由独立的信用评级机构来进行，根据基金的风险程度、盈利性、流动性和安全性等，模仿债券评级的方法，依赖基金的经营业绩、投资政策与目标、基金管理人的业务水平、基金组合投资的效益和风险等对投资基金进行综合的信用评级。

3.发挥媒体的监督作用

媒体作为社会信息的载体，在对投资基金市场的监督方面有着十分明显的优势。在加强基金监管的过程中，媒体的力量是不容忽视的，应从法律上保障媒体对于基金相关信息的报道权与批评权，同时加强媒体从业人员的财经知识水平，以增强基金的有效监管。

证券投资基金的健康发展离不开监管，也只有在实施有效监管的条件下才能促进基金行业的发展。我们应在健全法律体系的基础上，增强政府机构的监管力度、加强行业自律组织的建设、完善社会监督机制、加强基金内部监管，促进其快速、健康发展。

[1]姚凤阁，我国投资基金市场监管模式选择

[2]易有禄，英美投资基金监管体制及其对我國的启示

[3]郭锋，证券法律评论

[4]齐斌，证券市场信息披露法律监管