浅论《循环经济促进法》中资源战略的完善

温容芳

发展循环经济是国家经济社会发展中的一项重大战略。我国于2009年颁行的《循环经济促进法》，因立法者过多关注产业园区内的问题以致对所涉及到的其他紧密问题重视不够，同时又因过多引入一些新概念而令执行者在操作层面无所适从。这些立法漏洞的出现，主要原因是相关的立法部門忽视了“以资源利用的轨迹流程来确定资源的利用方式”这一重要理念。因此，此次该部法律的修改，应将修法思路的重心放在资源战略上，以资源循环为主旨，合理利用资源、有效处理废物为主要内容，社会大众的广泛参与为主要动力，达到经济与环境共赢、实现可持续发展的最终目标。

《循环经济促进法》

资源利用方式

资源循环 可持续发展

《循环经济促进法》的应然功能——促进资源回收利用

（1）循环经济的产生背景及内涵

20世纪60年代，循环经济思想开始萌芽，美国经济学家波尔丁在其《未来的太空飞船——地球经济》一书中，提出了著名的“宇宙飞船理论”，最先从经济发展的角度阐述了环境问题产生的根源，并最先提出了“循环经济”的概念。“循环经济”一词的提出，促进了20世纪70年代国际社会对于资源与环境方面的各类研究。20世纪80年代，由于周围生产生活环境发生的诸多变化，人们开始探索走可持续发展的道路。1980年联合国大会呼吁“必须研究自然的、社会的、生态的、经济的以及利用自然资源过程中的基本关系确保全球的持续发展”；1987年，时任挪威首相的布伦特兰夫人所做的《我们共同的未来》报告中，第一次提出了可持续发展的新理念，同时也较为系统地阐述了可持续发展的具体含义。1989年，美国的福罗什在《加工业的战略》一文中，首次提出了工业生态学的概念，为以后的生态工业园建设与发展奠定了相应的理论基础。20世纪90年代以来，在可持续发展战略和环境科学的不断指引下，人们逐渐认识到产生环境问题的直接原因是我们当下社会中对于环境资源的不合理利用，对于自然资源的过度耗费导致了环境污染问题，从而引起了人们对相关环境问题产生根源的思考。在未来社会中，人类应该致力于建立一种以物质闭环流动为特征的发展模式，可持续发展是经济社会发展的必然选择，循环经济则是实现可持续发展的现实途径。

（2）瑞典、日本等国家的循环经济立法借鉴

瑞典生产者责任制模式，即生产者应对产品被最终消费后继续承担社会中的环境责任，而消费者则有对废弃产品极其包装按要求进行分类并把它们送到有关回收场所的义务。1994年4月，瑞典议会通过了《瑞典转向可持续发展》的提案，并以此作为瑞典21世纪社会发展的基础。生产者有回收废弃物的义务，政府1994年提出了“生产者责任制”，回收物涉及的范围从最初的产品包装，扩大到废纸、废轮胎、报废汽车和报废电器电子产品。这一规定不仅使废弃物在瑞典实现了最大程度的循环利用，由此还催生了一批新型废弃物回收利用企业。瑞典真正实现了“把废弃物变成某种可利用新资源”的循环经济。

日本是发展循环经济最早的国家之一，通过政府、企业以及国民的共同努力，日本的循环经济取得了良好的效果。所以，总结日本发展循环经济的经验对我国发展循环经济具有重要的借鉴意义。日本的立法模式，2000年6月出台的《促进循环型社会形成基本法》是日本建设循环型社会最重要的法律。此后，日本又制定了一些具体的法律，包括《家电循环法》《汽车循环法案》和《建设循环法》。第一，日本规定了生产者责任扩大；第二，设置了健全的法律、政策系统；第三，日本在发展循环经济的过程中号召全社会的共同参与；第四，在全社会大力提倡预防在先的环保理念，环境问题的事中或事后治理都将导致更大的成本付出和某些可能无法挽回的损失，最明智和正确的选择就是对潜在的环境问题实施事前预防。

（3）当前我国社会中资源利用的现状

从日前我国对资源的消耗情况来看，我国对资源的消费增长速度惊人。从1980年到2001年，我国石油消费量增长100%，天然气增长92%，钢增长143%，铜增长189%，铝增长380%，10种有色金属增长276%。2012年-2014年，中国迎来年2.4亿-2.6亿吨铁的消费高峰；2019-2023年，将迎来年530万-680万吨铜的消费高峰；2022-2028年，将迎来年1300万吨的铝消费峰值。然而我国原储量、产量和出口量均居世界首位的钨、稀土和锡等优势矿种，由于人们的滥采乱挖与过度出口至国外市场，按现有产量水平来看，其总量能保障的使用期限已经不超过10年。就当下我国实际情况，如以单位GDP产出能耗为表征的能源利用效率来看，我国与发达国家之间的差距非常大。我国现行《循环经济促进法》的修改与完善已是大势所趋，建议在新法的制定过程中强化生态科技等所发挥的核心作用，结合转变经济发展方式的实际操作步骤，引导并将资源减量化的理念渗透进各具体的法律条文，增强法律的科学性与实践性，实现经济与生态的协同发展。

《循环经济促进法》中的规定及评析——以促进资源利用为目的

（1）未明确法律中“废物”的概念

在我国《循环经济促进法》的总则部分，第二条第一款明确规定了循环经济的定义，在界定“减量化”“再利用”“资源化”等概念时多次使用了“废物”这一术语。但纵观整部法律，其中没有一条对该贯穿本法始终的重要术语进行明确的阐述，以至于在实际的操作层面上，各主体对该术语的认定仁者见仁，以致引起了不少的争议。相较于我国在该方面的立法空白，日本和德国等国家在相应的循环经济立法中则对“废弃物”这一术语进行了确定的解释。如日本在《促进建立循环型社会基本法》第二条中规定了“废弃物”指下列物质：一是，废弃物；二是，曾被使用过、或者虽未使用但被收集或被废弃的物品（目前正在使用的物品除外），或者是在产品的制造、加工、修理或者销售、能源供应、建筑施工、农畜产品的生产及其他人类活动过程中得到的附带品（前款中所列物品、放射性物质以及受其污染的物质除外）。在德国的《循环经济法》中，对于废弃物的概念界定体现在总则与附件I“废物的分类”两部分，二者联系紧密，在法律体系上相辅相成。

（2）偏离了以资源利用为核心的立法本意

循环经济模式的根本是资源的综合利用，重点是减少污染物的产生量和提高资源利用效率，解决的根本问题则是资源的利用方式。在我国《循环经济促进法》第一条中，明确规定了该部法律的立法目的，即“为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保護和改善环境，实现可持续发展”。该条虽然将“提高资源利用效率”列为本法的主要目的之一，但就其制定的初衷而言则偏离了资源利用的主旨理念，没有明确规定：从源头E减少资源消耗，在经济运行过程中合理利用资源，对无法利用的资源予以适当处置等。相较而言，日本在《促进建立循环型社会基本法》中将立法目的予以界定：“循环型社会是指通过抑制产品成为废物，当产品成为可循环资源时则促进产品的适当循环，并确保不可循环的回收资源得到适当处置，从而使自然资源的消耗受到抑制，环境负荷得到削减的社会形态”。该法律条文虽未将“可持续发展”这一循环经济的发展目的明确提出，但其中所阐述的“循环型社会的建立-减少环境负荷”的发展模式却在实际操作的层面上充分展示了该部法律最终实现可持续发展的题中之义。

（3）具体的法律规定缺少可操作性

我国现行的《循环经济促进法》中，有不少法律条文规定的过于原则化和抽象化，将本该明确界定的实施步骤或操作方法一笔带过，给循环经济中各类参与者的实践带来了诸多不便。如我国《循环经济促进法》第二条规定了“再利用”与“资源化”的概念，其中对“再利用”的界定比较明确具体，但是在定义“资源化”这一术语时，却有些含糊其辞。“本法所称资源化，是指将废物直接作为原料进行利用或者对废物进行再生利用”，在该论述中立法者引入了“再生利用”这一术语，可能本意上是要将这部法律的各具体条文精致化，但实际卜由于“再生利用”明确含义的缺失，导致了在法律适用中“再利用”与“再生利用”概念不清、易于混淆。《循环经济促进法》第四条规定了发展循环经济所应遵循的原则，即“发展循环经济应当在技术可行、经济合理和有利于节约资源、保护环境的前提下，按照减量化优先的原则实施”。该条文中虽然提及了要在技术和经济可能的范围中发展循环经济，也将“减量化”这一原则至于重要的位置，但这一规定的施行成效与其他一些国家的实践成绩相比还差距较大，操作性并不是很强，需要进一步予以充实。

《循环经济促进法》的修改完善——以促进资源利用为目的

（1）完善《循环经济促进法》的立法指导思想

我国现行的《循环经济促进法》中，其指导思想主要体现在第三、四条中。由相关条文的具体规定可知，这部法律的指导思想还没有转变为全过程控制、从源头减少资源消耗和削减污染物排放的清洁生产上来，缺乏系统的理论指导，这与循环经济的理念相差甚远。因而，以后对《循环经济促进法》进行修改时，应在指导思想中具体表明系统的循环经济理念，如可将在源头上较少资源的消耗、在整个生产过程中提倡可循环资源的循环与综合利用、对于资源利用方式的合理性与可行性进行必要的评估等。同时，为了制定和实施有关循环经济与可持续发展的适当政策和措施，国家应当进行必要的调查。通过必要的调查实践和在此基础上的合理理性分析，《循环经济促进法》的立法初衷得以彻底的转变，因此而确定的指导思想也能符合循环经济理念的本质要求，并将进一步提高该部法律的实施成效。

（2）在循环经济发展中强化科技、人才支撑

我国《循环经济促进法》第七条规定，“国家鼓励和支持开展循环经济科学技术的研究、开发和推广，鼓励开展循环经济宣传、教育、科学知识普及和国际合作。”其中虽然肯定了科技的进步对于循环经济发展的重要性，也提出了要采取多种合理的方式来具体落实国家制定的政策，但没有明确界定相关科学技术的范围与类型，鉴于科学技术种类的复杂性与多样性，哪些类型的科学技术才是发展循环经济的关键，与此相关的一些问题应该予以明确。我国《循环经济促进法》中将发展循环经济作为国家经济社会发展的一项重大战略，因而在国家为此出台的一些基本政策上，应明确发展与之相关的科学技术的重要性。如，日本在循环经济立法中明确规定了科学技术振兴的必要性，同时也指出了相关科学技术的具体类型，为实践操作时提供了确切的参考依据。

（3）建立相关的文化体系，促进公众广泛参与

我国《循环经济促进法》第十条中，虽然对公民在循环经济发展中享有的权利和承担的义务做了规定，但在关于“公民减少废物的产生量和排放量”的规定方面却略有瑕疵。公民作为社会经济活动的主要参加者之一，应对节约资源与环境保护的事业负有义不容辞的责任，然而由于公民整体上处于循环经济实际运行中的信息弱势地位，在循环经济法律关系中发挥的作用毕竟有限，让这一群体来承担减少废物的产生量和排放量的重大责任未免有些强人所难。同时，浪费资源、破坏环境行为的举报权以及对循环经济发展情况的知情权的有关规定，这是立法者在法律层面上对于公众所给予的行动自由，既是权利则公民可根据自身具体情况选择为或者不为，但有关实践经验表明，公众在一些与自己关系不大的社会问题上还是沉默者居多，这几项权利的实际运作效果并不是很理想，甚至在有些情形下公众的整体反应会与立法者当初的预期效果相背而行。

结论

在我国《循环经济促进法》中完善资源战略是该部法律修改完善的关键举措之一，其重要性与紧迫性不言而喻。循环经济发展的本质不是经济的循环而是资源的循环，其立法本意不是人为主观地为经济活动的进行构建操作程序，而是将在源头上减少资源消耗并在实践中完善资源的利用方式视为循环经济发展的核心理念。通过对我国《循环经济促进法》中资源战略的不断改进与加强，推动国家机关、各企业事业单位以及社会公众积极践行循环经济的各项事业，相信我国最终实现构建资源节约型和环境友好型社会的目标不会遥远。

[1]全国人大环境与资源保护委员会法案室.中华人民共和国循环经济促进法立法资料概览[M].北京：中国民主法制出版社，2009.

[2]聂永有.完善我国循环经济法律体系的思考[J].政治与法律，2013（2）.

[3]李玉基.论我国循环经济基本法律制度的完善[J].甘肃政法学院学报，2010（5）.

[4]冯之浚.循环经济与绿色发展[M].浙江：浙江出版联合集团，浙江教育出版社，2013.

[5]李玉基，俞金香.循环经济基本法律制度研究一基于我国循环经济促进法的思考[M].北京：法律出版社.

[6]本法所称循环经济，是指在生产、流通和消费等过程中进行的减量化、再利用、资源化活动的总称。