浅析行政事业单位预算管理巾存在的问题及对策

宁建明

行政事业单位是我国政府的重要组成部门，其主要职能是为社会公众提供公共服务产品，属于政府的职能部门。行政事业单位预算管理作为财务活动的核心内容，包括预算编制、执行、监督和绩效考核等环节，是基于具体目标而实施的管理过程。本文将从行政事业单位预算管理的背景及意义着手，分析行政事业单位预算管理中存在的问题和原因，提出行政事业单位防范财务风险、提高预算管理水平的对策，以进一步提高行政事业单位的运转效能，提升政府形象。

行政事业单位预算

管理资金使用效率

行政事业单位预算管理的背景以及意义

当前，行政事业单位预算管理是政府和社会关注的焦点，也是行政事业单位财会体制改革的重要内容，更是行政事：业单位履行职能的重要财力保证。科学的预算管理不仅可以规范财政资金使用，提高资金使用效益，促进行政事业单位提供更好的公共服务产品，还可以促进政府政策的高效落实，增强政府宏观调控的能力。

实施完善的行政事业单位预算管理，政府能够及时准确地了解行政事业单位的财政资金运行状况，提高财政资金的统筹和调度能力，能够有效的将财政资金分配用在提高公共服务水平和改善民生方面，推动政策高效落实，进一步增强政府的宏观调控能力。

行政事业单位预算管理中存在的问题和原因分析

近年来，虽然我国行政事业单位高度重视预算管理工作的开展，也采取了大量措施来提高预算管理水平，但从实际取得的效果来看，却有很多不足的地方，主要原因是预算管理中存在的问题没有得到有效解决。

（1）预算编制不规范，编制质量不高

1.预算管理意识淡薄

由于受传统观念的影响，很多行政事业单位的预算管理模式仍然没有完全摆脱“前预算时代”，离现代公共预算尚有相当差距，对预算管理的认识不足，缺乏“先有预算、后有支出，没有预算、不得支出”的预算管理观念，导致预算编制走过场。主要原因是单位领导对于预算管理的重要性缺乏认识，预算管理意识淡薄。

2.预算编制方法简单

尽管“零基预算”预算编制方法已推行多年，即取消往年的基数，结合本年度财力状况和工作的轻重缓急，重新测算安排本年度的部门预算。

但从当前的实施情况来看，“零基预算”编制方法仍没有有效推行。很多行政事业单位仍然采用“上年基数加本年调整”的模式，凭以往经验和主观理解，不以实际情况为基础来编制预算，导致编制结果与实际情况相差甚远，使预算管理失去了应有的作用。

3.预算编制时间不足

由于预算编制的时间较短，很多行政事业单位没有调动各个部门和人员积极参与，没有进行前期的充分调研和论证，仅仅采用增量预算法，简单地为得到预算结果而编制预算。由于预算结果与行政事业单位的实际情况不相符，导致了不断调整和追加预算现象，相应地就制约了预算执行的准确率和约束力，也影响了预算管理的严谨性和权威性。

（2）预算执行不严谨，执行过程随意

1.预算执行缺乏考核评价

行政事业单位预算执行过程中，由于没有对预算执行进行科学地分析、控制、考核和评价，资金使用方向、使用绩效及有无超预算支出等缺乏考核，形成不了预算绩效报告，因此下年度的预算编制、执行和考核就没有相应地参考依据和指导方向，从而影响了预算职能的发挥。

2.预算执行缺乏约束机制

由于大部分行政事业单位未实行预算执行约束和责任追究机制，也未将预算执行的结果与工作人员的绩效挂钩，相应地预算执行就会缺乏应有的约束力，资金用途随意改变、资金使用效益降低和资金浪费的现象经常发生。虽然有些单位也具备相应地考核机制，但缺乏科学性与规范性，大多数只是流于形式，对预算执行也未形成真正的约束力。

3.预算执行缺乏重视

要做好预算执行工作，行政事业单位的领导及普通工作人员重视度是关键，重视度提升了，预算执行就会按照预算模式不折不扣完成，才不会出现预算和执行“两张皮”现象，否则，预算执行只能是走走过场，造成预算和决算脱节。

（3）预算监督不健全，资金绩效不高

1.预算监督机制不健全

当前，尚未形成一套完整、有效、系统的预算监督机制监管预算管理，行政事业单位在预算管理过程中，由于预算监督机制不健全，导致预算编制流于形式，预算执行比较随意，财政资金的安全性和可靠性无法保障，极易造成财政资金浪费，影响了财政资金的使用效率。

2.预算内部监督不到位

据了解，大多数行政事业单位内部没有专门设立预算监督机构对预算管理进行全过程、全方位的监管。极少数成立了相应部门，但对整个预算过程的监督频率和深度尚不能与行政事业单位预算管理的要求相适应，且大部分多为专项检查，没有针对性，缺乏系统、动态和连续的监管，使得监管效果不高。

3.预算夕卜部监督不到位

由于行政事业单位职能属性特殊，需要接受各方的监督和考评，以确保其预算管理公开公平。实际上，目前行政事业单位的预算管理缺乏来自第三方的绩效评价和外部力量监督，预算执行不到位、不公开，导致腐败和违法违纪行为频发，财政资金的公共性和安全性得不到保障。

完善行政事业单位预算管理的对策

（1）改进预算编制方法

1.强化预算管理意识

行政事业单位要改变传统预算管理的旧观念，学习现代公共预算理论知识，树立“先有预算、后有支出，没有预算、不得支出”的预算管理理念，强化预算管理的意识。一方面，单位领导要发挥榜样作用，带头学习《预算法》等相关预算管理的法规知识，增强预算约束观念，提高对预算管理的重要性认识。另一方面，要调动各个部门的工作积极性，以财务部门为主，其他部门为辅共同发挥作用，抓好预算编制、执行和考核等一系列預；拿管理工作。

2.推行單位“零基预算”

积极改进预算编制方法，实行“零基预算”替代传统的“基数加调整”预算编制方法，结合当年财力状况，摸清家底，对本单位可使用的资源进行清理和计算，重新测算出当年度本单位的所有收入和需要支出的预算，提高预算编制的科学性、完整性和准确性。

3.安排充足预算编制时间

在预算编制工作开展初始，不仅要对本单位的实际情况进行充分考虑，还要对整个行业的情况进行分析汇总；不仅要考虑到当年的预算情况，还要对过去和未来的预算情况进行分析整理，整个阶段需要进行大量的调研、论证以及分析，一般而言时间周期较长，就要安排充足的预算编制时间。

（2）强化预算执行过程

1.提高预算执行重视程度

思想决定行为。要做好预算执行工作，行政事业单位的领导必须重视，只有领导重视了，工作人员的积极性才能调动起来，预算执行就有了思想保障，才能按照预算目标不折不扣地完成，确保预算执行的准确性。

2.强化预算执行考核

健全的预算执行考核机制是确保预算管理高效性和规范性的基础。行政事业单位预算执行期间和结束后，实行动态考核和综合考核相结合的考核机制。动态考核在预算执行中进行，主要对资金使用方向进行科学分析和控制，确保其按照预算目标执行；动态考核则是在预算执行期末实施，对资金使用绩效进行评价，同时对预算执行中的超预算现象进行仔细分析，并形成绩效报告，为下期预算编制和执行提供指导和参考作用。

3.强化预算执行约束

预算执行是预算管理工作的关键环节，预算编制完成后，预算执行起始初，行政事业单位就要将预算任务进行层层细致的分解，将分解后任务落实到各个部门、各个岗位和各个人，使预算执行的具体情况与工作人员的绩效挂钩，如执行过程中出现随意改变资金用途、资金使用效益降低和资金浪费的现象，就要追究相应部门、岗位和个人的责任，真正形成预算执行的约束力，增强预算执行的严肃性、约束性和权威性。

（3）健全预算监督机制

1.健全预算监督机制

预算监督是预算管理目标实现的保障。行政事业单位要对预算管理的监督机制进行完善，监督的内容要包括预算管理的各个环节，并确保能够有效地落实到实际工作当中去，做好实时监督工作，将管理行为的约束作用发挥出来，充分保障财政资金的安全性和可靠性，提高财政资金的使用效益。

2.加强单位内部监督

内部监督是单位内部专门设立的监督机构，须具有针对性、全过程、全方位地专门对预算管理情况进行系统、动态和连续地检查和监管，在单位内部出现预算管理问题时，及时出面指导和干预，确保资金的合法合规使用。

3.加强外部监督力量

内部监督由于可能单位领导的干预，监督效果可能会打折扣，因此行政事业单位应引入注册会计师、审计师、审计和人大部门等第三方外部监督力量，对单位的预算管理全过程进行专业化审计监督，公平公正地监督单位的预算管理情况。同时，外部媒体也应及时对行政事业单位的预算管理情况进行监督和披露，让全面的监督机制倒逼行政事业单位加强预算管理工作。

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