欠发达地区矿产资源开发衰退援助问题研究

黄伦宽

我国的欠发达地区大多是矿产资源储量比较丰富的地区，围绕矿产资源的开采和加工而形成的资源型产业在很大程度上构成了欠发达地区重要的经济支柱。介矿产资源有限性和不可再生性的特点，决定了所有的资源型产业最终都会因资源日益枯竭而衰退或关闭，由此给欠发达地区造成的一系列经济社会问题将不可避免。如何未雨绸缪，建立起科学合理的欠发达地区矿产资源开发衰退援助机制，促进欠发达地区的可持续发展，被正式提上议事日程。本文首先分析了欠发达地区建立矿产资源开发衰退援助机制的必要性和紧迫性，接着对欠发达地区矿产资源开发衰退援助进行了总体设计，最后以此为基础，提出了促进欠发达地区矿产资源开发衰退援助的对策。

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欠发达地区矿产资源开发衰退援助的必要性和紧迫性

我国矿产资源储备主要集中在欠发达地区，围绕矿产资源的开采和加工而形成的资源型产业在资源富集的欠发达地区国民经济和社会发展中占有举足轻重的地位，在一些典型的矿业城镇或资源型城市中，资源型产业甚至成为这些地区经济发展的唯一支柱。矿产资源的大规模开采，会使资源富集的欠发达地区形成一个以资源开采、加工为主导的相对单一的产业结构，在相当长的一段时期内，资源型产业会在这些地区形成

“一业独大”的垄断效应，导致资源富集的欠发达地区产业结构不合理，生产要素和就业人口向资源型产业高度集中，国民经济发展过度依赖于资源型产业的成长，但矿产资源有限性和不可再生性的特点，决定了所有的资源型产业最终都会因资源日益枯竭而衰退或关闭，这势必增大资源富集的欠发达地区经济社会发展的危机和风险。随着未来欠发达地区资源短缺、濒临枯竭问题的必然出现，欠发达地区必将面临产业结构调整、经济转型、大量工人转业和社会可持续发展等一系列新问题，如果不未雨绸缪，提前规划，尽早为接替产业和区域经济转型作好准备，“矿竭城衰”将不可避免。

资料显示，我国390座矿业城镇中有47座面临资源衰竭的威胁，占12.05%。其中在全国31个典型煤炭城市中，约有1/2的城市面临资源短缺、濒临枯竭的问题。当前，我国近8000座国有矿山中的大部分在困境中运行，缺乏发展后劲，其中煤炭、有色金属、核工、化工矿山尤甚。20世纪50年代建设的矿山有2/3进入中晚期，有440多座矿山因为资源枯竭而面临闭坑威胁。中国地质调查局报告预测，2010年前后将是我国大中型矿山关闭的高峰期。因资源日益枯竭而导致产业衰退，进而城市或区域经济社会发展缓慢甚至停滞的问题，在全国资源富集的欠发达地区已逐渐成为一个普遍趋势，避免“矿竭城衰”和在资源濒临枯竭地区加强衰退产业援助已提上重要的议事日程。正因为如此，2006年我国《政府工作报告》明确提出：“搞好资源枯竭城市经济转型和采煤沉陷区治理……抓紧研究建立资源开发补偿机制、衰退产业援助机制”，并将“建立资源开发补偿机制和衰退产业援助机制”写进了全国“十一五”规划纲要，足可见党和国家对资源开发衰退援助的高度重视。

欠发达地区矿产资源开发衰退援助总体构想

由于作为欠发达地区国民经济重要支柱的矿产资源开发和利用产业涉及众多的利益主体，影响着欠发达地区国民经济和社会发展的方方面面，具有举足轻重的地位，所以欠发达地区矿产资源开发衰退援助必然是一项系统工程，既要考虑政府、矿山企业的要求，更要考虑矿工、当地居民和社区的需要；既要建立起矿山企业正常退出的机制，又要考虑接替产业发展、区域经济转型、矿业从业人员转岗及再就业、困难群体救助、生态环境治理与恢复及土地复垦等一系列问题。

（1）设立区域发展结构基金

根据欧盟设立“欧洲结构基金”支持落后地区或产业衰退地区的经济发展与产业结构调整的政策，借鉴国内一些矿产资源开发衰退地区成功转型的经验，为了解决未来欠发达地区矿产资源开发衰退援助的最大难题——财力保障问题，建议设立区域发展结构基金，拓宽资金筹措渠道，专门用于支持矿产资源开发衰退产业正常退出、接续替代产业培育、矿区居民生产与生活恢复、生态环境治理与重建、矿区职工再就业援助、矿区困难家庭帮扶及矿山职工社会保障等。

（2）积极发展接续替代产业

欠发达地区应树立忧患意识，在矿产资源开发尚处』泼展或鼎盛的时期，未雨绸缪，及早规划，利学选择和积极培育接续替代产业，调整产业结构，研究经济转型战略，明确以矿为主、多种经营的经济转型思路，通过实施延伸传统产业、新建主导产业、带动相关产业、发展服务产业、完善基础产业的转型模式，循序渐进，促进区域经济由资源开采型向综合利用型、由单一结构向多元结构转变，积极应对未来可能出现的各种风险。

（3）实施“民生”工程

矿产资源开发衰退不可避免地会带来矿山职工的下岗失业问题、社会保障问题、矿區困难家庭增多的问题及矿山关闭后的生态治理与补偿及土地复垦问题，这些问题直接关系到矿区居民基本的生产与生活，处理不好会导致矿区社会矛盾激化，矿区不稳定因素增加，不利于矿区经济社会持续稳定的发展及社会主义和谐社会的建设，因而，应将矿山职工转岗培训与再就业工程、矿区职工社会保障及困难家庭援助工程、矿区生态治理与补偿工程和矿区土地复垦工程等作为欠发达地区矿产资源开发衰退援助的重大“民生”工程，及早规划，科学实施，将矿产资源开发衰退对矿区居民生产与生活的负面影响降到最低限度，切实保证资源衰退或枯竭后，矿区居民生产正常、社会稳定、生活富裕。

（4）加强基础设施建设，推动公共事业发展

基础设施建设和公共事业发展，是欠发达地区矿产资源开发衰竭之时促进区域经济成功转型的基础，是挖掘经济发展潜力、培育经济发展后劲的重要“平台”，是实施资源开发衰退援助战略的前提和保障，必须全面强化，重点发展。对于基础设施建设，资源富集的欠发达地区应按照优化布局、提高质量、建管并重的原则，拓宽投融资渠道，加大水网、路网、信息网等基础设施和基础产业的投资力度，改善经济社会发展条件，增强发展后劲。对于公共事业，资源富集的欠发达地区应按照统筹兼顾、合理布局、协调发展的基本原则，以城镇公共事业发展为基础，以农村公共事业发展为支撑，综合发展教育、医疗、卫生、体育、文化、科技、广播、电视等公共事业，促进公共事业城乡一体化发展，增强区域经济发展的公共服务能力。

欠发达地区矿产资源开发衰退援助的对策及建议

（1）成立矿产资源开发委员会

矿产资源开采及加工产业在欠发达地区是一个产业地位高、关联带动作用强、涉及范围广，影响面大的重要产业，其发展和协调问题是任何哪一个部门都无法单独完成的，因而需要一个权威的强有力的领导机构，制定总体战略和规划，建立领导和协调机制，加强各级政府之间和政府各部门之间的战略协同性，综合协调资源开发相关事宜及资源开发衰退援助工作。建议成立由地方行政长官直接任主任，相关职能部门主要领导任委员的矿产资源开发委员会，明确职责，建立协调议事的经常制度，着力解决欠发达地区矿业发展的一些重大战略问题和重大协调问题，统筹规划和综合协调矿产资源开发衰退援助工作。

（2）作好资源开发总体规划，实现可持续发展

资源开发衰退援助不是一朝一夕之事，需要从资源开发初期即从长计议。为了避免资源开发现在无序、区域经济发展未来无以为继的问题的出现，应在资源开发之初，在摸清矿产资源家底的基础上，对全区矿产资源开发、基础设施建设、生态环境保护和接替产业发展等进行一揽子总体规划，一方面对矿产资源开采采取适度开发的战略，提高资源采收率；另一方面要根据比较优势，发展精深开采和精深加工，鼓励延伸产业链，积极发展接替产业，形成新的支柱产业。通过总体规划，先预后行，将资源开发衰竭问题考虑在前面，及早打算，能有效减少资源开发衰竭之时区域经济发展的不确定性，提高区域经济的可持续发展能力。

（3）设立矿山企业发展基金

为了提高矿山企业自我发展的积极性，加强对矿山企业挖潜改造和生产转型的引导，建议在矿山企业税前利润中按一定比例预留矿山发展基金，该项基金享受免税待遇，专款专用，由政府按规定进行监督。矿山企业将该项基金主要用f两个方面：一是运用于企业挖潜改造和技术创新，以提高矿产综合回采率，延长资源衰竭时间；二是用于矿山企业多样化经营，提高矿山企业转型能力。

（4）加大资源勘探开发力度，延长矿山生命周期

任何区域的产业结构都有其发展惯性，尽管未来市场变化和资源枯竭将成为影响欠发达地区经济发展的根源，但在短时间内完全抛弃资源产业也是不现实的。资源开发型企业挖潜和创新，特别是加强资源勘探，将为欠发达地区产业转型和多元化发展提供相对充裕的时间。建议欠发达地区政府加大对矿产资源基础勘探的资金投入，加强基础性地质调查，优先在重点建设的矿产开发基地进行综合地质调查和勘查评价，为矿山企业经营性矿产开发提供基础和先导性资料，降低矿产资源勘探投资风险。鼓励各种社会资本参与以市场需求为导向、以经济效益为目标的商业性勘探C作，鼓励矿山企业在矿区，特别是在资源衰竭矿区的周边和深部开展资源勘探工作，增加后备资源，延长矿山生命周期。

（5）优化投資环境，加大招商引资力度

接续替代产业的培育和新兴产业的发展，需要多元化的投资L体，单凭有限的政府财力是无法解决资源开发衰退援助的所有问题的。因而，欠发达地区必须不断优化投资环境，提高对外资的吸引力，积极招商引资，争取区域经济复合发展难得的资金和项目，为接替产业的发展和区域经济的成功转型铺平道路。

（6）放宽市场准入条件，扶持中小企业的发展

无论从增强区域经济发展的活力，还是从壮大区域经济的总体实力，以及从促进就业来说，中小企业都具有不可忽视的重要作用。为了提高欠发达地区矿产资源开发衰竭时区域经济转型的能力，政府应从鼓励和扶持中小企业的发展人手，出台各种优惠政策，培育中小企业发展的软环境，特别是应对那些创新型中小企业和吸纳就业强的中小企业进行重点扶持，适当放宽市场准入条件，鼓励中小企业在一些高科技领域和劳动密集型行业大显身手，增大欠发达地区市场主体数量，优化欠发达地区市场主体结构，提高欠发达地区经济发展潜能，使其成为欠发达地区资源型产业衰竭时区域经济发展新的支撑力量。

（7）加快科技创新步伐，提高资源利用效率，摧生新兴产业

欠发达地区矿产资源储量丰富，但在现有的技术条件下，可采储量并不容乐观。同时，由于开采技术落后的原因，资源开发过程中“采富弃贫”、伴生共生矿综合回采率低的问题广泛存在，造成了矿产资源的极大浪费，资源利用率较低。另外，由于技术落后、产业多集中在初级产品生产领域、结构单一、区位条件不够好等原因，也使欠发达地区新兴产业难以成长。资源利用率低加速了矿产资源衰竭，新兴产业成长困难又使接替产业难以为继，这对由技术落后造成的矛盾已成为欠发达地区矿产资源开发衰退援助中的一项重大障碍。针对于此，当前及今后，欠发达地区应把科技进步和科技创新放在十分重要的地位，通过提高装备水平，引进技术人才，提高资源利用率，延缓资源枯竭时间，同时通过科技创新，促进产业链延伸和新兴产业成长，有利于接替产业的培育和发展壮大。

（8）争取上级人民政府支持，加大资源开发衰退援助的政策扶持力度

欠发达地区矿产资源开发和经济转型面临的矛盾和问题，是在长期的内外力作用下形成的，解决这些矛盾和问题不仅要靠地方政府自身的积极努力，还需要上级人民政府给予成套的政策支持，包括：接替产业（项目）扶持政策、财政税收优惠政策、吸引利用外资支持政策、完善城镇功能援助政策、生态环境治理政策、职工再就业政策和社会保障政策等。这些政策的出台和发挥作用，绝大部分不是地方政府本身能够解决的，需要上级政府强有力的支持才行。

（9）大力发展循环经济，转变经济增长方式

按照减量化、再利用和资源化的原则，从资源开采、生产消耗、废物产生和社会消费的各个环节，逐步建立起全社会资源循环利用体系。[1]大力推广循环利用技术，提高矿产资源的集约利用水平，切实将经济增长方式从粗放型向集约型转变。政府应对技术比较成熟的资源再生利用项目，研究出台诸如财政贴息、低息贷款、优先资助等扶持政策，支持矿业企业发展循环经济项目，提高矿产资源利用率。

[1]林毅夫.欠发达地区资源开发补偿机制若干问题的思考.北京：科学出版社，2009.P10、100、102、161～163.

[2]袁增伟，毕军，张玲.中部地区资源型城市产业转型与产业升级实证研究.北京：科学出版社，2009P23～24.

[3]高峰，刘全根，张健.资源型城市科学发展实证研究.郑州：黄河水利出版社，2009.

[4]徐君，王育红.资源型城市转型研究.北京：中国轻工业出版社，2009.

[5]任保平.西部资源富集区新农村建设的经济学分析.北京：中国经济出版社，2009.

[6]吴奇修.资源型城市竞争力的重塑与提升.北京：北京大学出版社，2008.

[7]中国科学院矿产资源领域战略研究组.中国至2050年矿产资源科技发展路线图.北京：科学出版社，2009.

[8]闫军印，赵国杰，孙卫东.区域矿产资源开发生态经济系统.北京：中国物资出版社，2008.