重庆公租房社区服务工作的外地借鉴

摘 要：本文归纳总结了新加坡、香港公租房社区服务建设经验，分析了重庆市公租房社区特点。根据外地经验借鉴及公租房社区特点，提出了重庆市公租房社区服务工作的启示。

关键词：公租房；社区；服务；启示

香港、新加坡保障性住房发展已经比较成熟，保障性住房一般是融于城市社区一并提供社区服务。我国其他地区公租房起步较晚，一些城市的公租房要么规模较小要么融于周边成熟的城市社区统一提供社区服务，目前还没有成熟的公租房社区服务工作经验。因此本文考察新加坡、香港保障性住房社区服务工作情况，从社区服务供给方式、资金保障方式、服务队伍建设、服务组织模式等方面的实践经验中总结可供重庆借鉴之处。

一、新加坡、香港城市社区服务工作的实践

1.新加坡城市社区服务工作实践

新加坡的保障性住房形式是“公共组屋”，是政府通过建屋发展局为广大中低收入群体提供的廉价公共住房，租售并存，以售为主，新加坡有80%以上的人居住在组屋里，因此新加坡组屋社区基本可等同于新加坡的城市社区。

（1）社区服务组织模式

新加坡社区服务实行统一指导与民主自治并行的原则，形成了以政府为主导、基层组织为主力、义工为基础、民众广泛参与的社区服务工作格局。国家统一规划，政府有关部门负责制定社区发展计划和评估标准，并实施监督管理。公民咨询委员会、民众俱乐部、居民委员会等组织机构在政府指导下自主活动，及时向政府反馈民众意见。政府相关部门根据社区居民需要， 调整规划和管理方式， 按照社会服务标准评估各自治组织的业绩，下拨活动经费。同时，政府鼓励社区内各非盈利团体、中介组织、社区居民等社会各界力量开展或参加志愿服务与慈善活动，募集和设立社区基金，推动贫困人士、残障人士福利等社区项目服务。

（2）社区服务的制度与资金保障

国家通过详细的法律和制度，把政府行政部门、社区管理机构、基层自治组织及社会团体之间职责划分得非常明确，依照法律推进社区服务，严格按照规定执行。政府的财政投入和社会赞助为社区高效、高质量的服务提供资金保障，社区服务主要经费来自政府拨款，据悉社区基础设施建设费用的90%、社区服务日常运作费的50%来自政府投入。国家通过法律手段和经济杠杆，将触角延伸到社区的每个角落，保障了社区服务可持续发展。

（3）服务设施完备，服务“以人为本”

政府紧紧围绕居民所需，通过大量的投资，建设大批各类型服务设施，为社区居民提供各种社区服务。集中居民日常生活需要贴近的商业和生活服务设施设立“邻里中心”，满足人们多层次的需求；设立“邻里警署”，动员民众广泛参与，增强社区的安全感和归属感；实行 24 小时紧急维修制度，并设有日夜巡逻的修理车等等。服务“以人为本”，社区服务的重大事项充分尊重居民意愿，如社区的组屋翻新、电梯翻新、公共设施的建设和增添、公共设施是否收费或收费标准、物业管理费用的增减等，都以居民投票方式解决。

（4）重视社区义工队伍建设

新加坡社区服务的社会组织中有大量的义工，社区居委会则全部是兼职者和义务工作者，义工成为提供社区服务的主体。新加坡非常注重培养为社会自愿奉献的“义工”精神，长期倡导和培育“爱心”、“给予”等价值观，并加以在制度上的精心设计，由国家义务工作中心推动，促进民众以及社群的广泛参与。据统计，新加坡义工占到民众的15%，义工来自社会的各个阶层、各个领域、各个年龄段，形成了全民参与义工服务的氛围。

2.香港城市社区服务工作实践

香港保障性房屋的总称叫公营房屋，包括用于出租的公屋和用于出售的居屋，目前有约44.5%的居民居住政府保障性住房。香港社区以区域划分，全港共分为18个区，区下面又分选区，1个选区即为1个社区，因此香港公营房屋社区服务是融于城市社区一并提供社区服务的。

（1）社区服务组织模式

香港社区服务是一种政府主导、由非政府机构唱主角的半行政半自治型的社区服务模式。官办行政性社区组织民政事务署负责制定社区工作政策，鼓励市民参与社区建设活动，培养市民的守望相助及睦邻精神等；官民合办的半行政性社区组织社会福利署是社区服务工作的执行部门，负责拨款资助非政府组织推行社区服务政策、实施服务计划，并对其资助对象进行监督；完全民办的由政府主导和策划、以自治为主、行政为辅的非行政性社区组织（民间组织），如慈善团体、志愿团体等负责执行社会福利署制定的服务指标，承担大部分（2/3以上）的社区服务事务，及时向政府传达公众诉求。

（2）社区服务供给方式

香港社区服务项目主要由政府通过购买服务的方式由民间组织直接提供，二者在社区服务中形成合作关系，相互依存，互相监督。具体操作上，政府根据居民对社区服务的需求信息确定相关服务项目，再将项目委托给具有一定资质的民间组织，政府在资金上提供资助，民间组织则按照政府设定的目标要求开展服务工作，成为社区服务提供中的主要力量，其中的大部分服务工作由社会工作者和义工来完成。

（3）社区服务讲究人性化

香港社区服务无论是在最初的服务设施建设上，还是在后面的社区服务上，均重视按需提供，讲究服务的人性化。在服务设施建设上，争取服务设施与房屋建设同步完成，按照居民需求合理配置学校、娱乐、福利设施、生活設施等。在社区服务提供上，合理设置服务项目、提供多样化服务方式，社区服务工作提供者始终以“服务社会、服务他人”为荣，在工作中坚持“以人为本”理念。如为老服务就包括综合性、医护性、生活性、娱乐性、学习性等不同服务内容，提供上门、居家等多样服务方式，有紧急性、长期性、白昼、夜间等服务选择，尽量使各个需求层面的老人都得到较好照顾。

（4）注重社会工作者和义务工作者队伍建设

注册社会工作者是香港社区服务工作的骨干力量，是经香港社会工作者注册局注册的从事社会工作的人员，具有较高的专业素质和学历（需完成三年大学社会工作专业课程，许多社工是硕士或博士），香港多家大学设有社工系，每年培养大量社工专业毕业生，为社会源源不断地输送专业社工人才。社区义务工作者是提供社区服务的重要力量，义工服务机构提供了2/3以上的社区服务。香港建有完善的义工服务资料系统，还建立了一套以服务时数为标准的义工服务奖励制度，为义工服务建立了很好的平台。经过严格培训的社会工作者队伍和庞大的义务工作者群体的组合，编织了良好的社区服务网络，成为推动社区建设和服务发展的中坚力量，成为香港社区服务高效、规范的重要保障。

二、重庆市公租房社区的特点

由于公租房特殊的来源背景和特定的目标要求，重庆有其自身独特的特点。

1.社区规模大，形成速度快。重庆公租房小区建筑面积多数在100平方米以上，居住人口5万人左右，规模远远大于普通小区，由此公租房社区规模普遍是普通城市社区的好几倍。重庆公租房是在政府主导下，集中规划、集中建设的，建成后集中签约入住，大量人员短时间内迅速集中，公租房社区快速形成。

2.社区居住人员结构复杂，流动性大。重庆公租房承租户有旧城改造拆迁户、廉租户、“农转城”、农民工、刚毕业的大学生等类来自五湖四海的人员，他们在地域来源、文化程度、工作背景、人文素质、行为习惯等方面均存在较大差异，人员结构极为复杂。而且在收入以及工作等因素变化影响下，他们处于随时流动状态，邻里关系缺乏且构建难度大。

3.社区居民对社区服务具有高度依赖性。公租房的性质决定了公租房社区以保障居民基本居住权利、解决居住问题为主导功能，“保障性”成为公租房社区的一大特点。因此，公租房社区是中低收入、社会特别弱势人群集中的地方。这些居民本身自我保障能力弱，对政府福利性、公益性服务的依赖程度较高，生理、心理需求较多，再加上他们聚集在一起容易产生心理上的相互影响，造成公租房社区居民客观、主观两方面对社区服务的高度依赖性。

4.社区居民人户分离现象突出。公租房准入不受户籍限制，公租房社区居住人员绝大部分是来自四面八方的流动人口，户口迁入有比较严格的规定，绝大多数已入住公租房社区的人员的户口没能随人迁入本地，公租房社区居民人户分离现象十分突出，使得与户籍挂钩的相关社区服务工作开展面临许多障碍。

5.社区社会矛盾较集中，不稳定因素较多。公租房社区集中了大量的特殊人群（如残疾人、特殊病人、重点管控人员等，另聚集了大量低保人口），社会矛盾和问题非常集中，他们利益诉求复杂，各种矛盾容易叠加聚合，容易产生不稳定因素，给社区服务带来超负荷工作量和较难应付的服务诉求。

6.社区房屋权属性质特殊，居民社会心态特殊。重庆公租房社区居民为承租户，对房屋只有使用权，这一点与普通居民社区有明显区别。由于是租户，公租房只是他们暂时居住的地方，使得他们对社区房屋、设施的爱惜与维护的意识不够，对良好社区环境的营造想法不强烈，从心理上没有将自己融入社区，难以对社区形成长久、持续的归属感和认同感。

三、对重庆市公租房社区服务工作的启示

公租房社区属于城市社区的一部分，既需借鉴、吸纳城市社区服务工作的成熟经验，又要根据公租房社区特点有区别、有侧重点地提供适合其自身的社区服务。根据上述认识，现总结出对重庆市公租房社区服务工作的几点启示。

1.公租房社区服务主体多元化

从新加坡、香港的实践来看，政府在社区服务中起着关键性作用，但不是唯一的服务主体，社区服务过程中政府逐渐退居幕后，具体的社区服务事物由其他非政府组织唱主角，其非营利性组织等民间力量积极广泛地参与为社区服务工作，不仅减轻了政府负担，也提高了社区服务的效率和质量。新加坡、香港均形成了一种“政府行政介入、社区组织自治、社區公民参与”的三位一体的社区服务体制，社会组织发育已相当成熟，各种非营利组织数量众多，这些非营利组织依靠志愿者人力资源，在社区的公益性、区域性、互助性的社会服务领域，发挥了主力军作用。重庆公租房社区规模大、弱势群体多，社区服务需求量大、差异大，单靠政府的力量是远远不够的，应该看到非营利组织、其他非政府组织在公租房社区服务中的巨大潜力，借鉴外地做法，政府主导，负责掌握大局、引领发展方向、提供资金支持，与此同时应充分调动非营利性组织、非政府组织等力量，以政府购买社区服务的方式，让更多的社会组织参与到公租房社区服务工作中来。公租房是保障性住房，政府可抓住公租房保障性特点，加强宣传引导，动员更多的非营利组织、志愿团体等社会组织志愿为公租房社区提供社区服务。

2.保障社区服务资金的来源

新加坡、香港两地社区服务中，政府始终是社区服务经费的主要来源，这与社区服务的公益性、福利性的性质相关，公租房社区还具有保障性性质，其社区服务的资金更加需要政府财政的大力支持，因此政府更应是公租房社区服务资金来源的重要保障，保障城市社区服务支出占每年财政预算一定比例的同时，应优先保障公租房社区服务支出，且比普通城市社区服务支出标准应适当提高，社区服务经费由市、区财政按比例分担。公租房社区是一个庞大的弱势群体聚集区，单靠政府财政支撑负担较重，借鉴外地，在政府财政投入的同时，动员和引导企业、社会团体、慈善组织、基金会组织、公民个人等社会力量对公租房社区服务项目资金的赞助，并规范赞助程序，监督资金的使用，一些互利互惠、公益性的项目，还可以采取社区自行筹集经费的方式，以此形成多元化投入机制，保障公租房社区服务资金来源。

3.需进一步完善社区服务设施

完善的社区服务设施是高效开展社区服务的基本条件，香港社区服务设施配套与房屋建设同步完成，新加坡社区服务设施设置极具人性化。重庆公租房建设规模大、进度快，设计、建设过程中虽然充分考虑了社区服务设施的配套，但是由于社区人口密度大、服务需求量大以及部分设施规划建设滞后等原因，目前公租房社区服务设施还存在不足的现象，比如社区服务办公用房、老年人活动场所、幼儿园、学校、其他便民利民服务设施等按人均拥有量来说标准还较低，不能有效满足公租房社区居民对社区服务的需求。公租房社区老年人多、小孩多、社会特别弱势群体集中，他们对社区服务的需求相对普通城市社区居民更多、更复杂，相应地社区服务设施应该按照居民需求合理配置和进一步完善。

4.加强公租房社区服务的队伍建设

从新加坡、香港两地的社区服务经验可见，高素质、专业化的社区工作者队伍是提供高质量社区服务的重要保障。重庆公租房社区服务需求复杂性、多元性不言而喻，为满足社区居民各方面的服务需求，建立一支高素质、专业化的社区工作者队伍非常有必要。新加坡、香港志愿者队伍庞大，社会公民从小就形成了志愿服务于社会的意识。重庆公租房社区服务事物繁多，需要更多的人参与到社区服务工作中来，尤其需要更多志愿者加入其中，针对部分居民的特殊需求提供志愿服务。政府应采取措施鼓励和支持各种社会力量积极参加重庆公租房社服务的义务活动，鼓励和引导社区居民积极参与互帮、互助服务，积极宣传、加强引导，不断培养居民志愿服务意识，逐渐形成和完善由社区专职工作者和义务工作者组成的社区服务网络，更好地服务于公租房社区，高效推进公租房社区服务工作。

5.加强公租房社区服务的制度建设

新加坡的法律制度较健全，针对大大小小的事物均有法律可循，社区服务同样有完善的法律法规制度，任何违规、违法行为都将受到制裁，严格的法律制度保障了社区服务的有效开展。公租房是个新兴事物，公租房社区的服务于管理没有经验可循，要完善公租房社区服务与管理，需根据公租房社区特点加强公租房社区服务的制度建设，有针对性地出台相关文件和政策，明确服务职责、规范服务内容、监督服务行为等。

6.公租房社区服务以人为本

香港在公营房屋的设计上充分考虑社区服务设施的需求、服务上始终坚持以人为本，新加坡社区在生活服务上设立“邻里中心”、在社区安全方面设立“邻里警署”等。公租房人户分离人口多，公租房社区服务更要坚持以人为本，要以居民的切身利益为中心做好各项工作，要切实围绕他们的需求开展社区服务，要尊重居民的发言权、表决权，让居民多了解及参与社区建设、管理、服务工作，使之对公租房社区产生认同感和归属感，逐步调动居民自治积极性，实现自我管理、自我服务。

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作者简介：

廖玉姣（1979--）女，汉族，湖南祁阳人，重庆社会科学院副研究员，硕士，主要从事城市经济研究。