基于城镇化发展下的财政金融改革

周红波

一、财政与金融在城镇化建设过程中所出现的问题

（一）财政在城镇化建设过程中所出现的问题。传统的财政体制，在支持城镇化发展过程中，实际上也出现了一系列的问题。虽然中央政府和各级地方政府都非常重视农村地区的城镇化建设，当是城镇化建设和财政体制之间的联系并不是非常密切。财政体制，在运行的过程中往往无法全面的支持城镇化的发展。特别是地方政府的预算管理和举债机制不完善，地方考核政绩的机制也并不全面，加上很多地方政府的土地财政模式，导致很多地方政府的债务盲目的扩大，这些实际上都是当前财政在城镇化建设过程中所出现的主要问题。

从另外一个方面看，中小城市的财政权与事权是并不匹配的。中国所采取的财政体制被称之为五级财政体制，这样的一种体制模式在全世界的范围内都是属于比较少见的一种运行模式。中央财政相对于省级的财政有着更强的影响力，而省级财政又比地方性的财政要更强，很多地方的乡镇并没有独立的财政权。而且上级政府不仅仅能够管理本级的财政，也可以对下级的城镇和程序进行管理，所以低级别的城市在公共资金投入方面还需要通过上级政府的审批。这种财权上面的限制也影响了城镇化建设的进度，层层审批，导致金融资源大部分的配置给地级市以上的城市，而小城镇还有县城则缺乏相对应的财政资源。

政府在运用财政资金进行投资的过程中，往往重视新程序而忽视对旧城镇的改造。新的程序分区往往是工业和纳税的集中地，更多的城市聚焦在新城镇的开发上，但是对于旧城市的开发走往往较为忽略。而且旧城区的改造如果进行动迁的成本相对比较高，而且商业价值也比较低的状况下，上级政府也并不愿意投入大量的财政资金进行改造，这实际上也是当前财政缺位的一个主要现象。

除此之外，户籍制度对于整个公共财政的投资支持也起到了重要的导向作用，当地的公共财政对于外来农民工的支持是不足的，地方财力也无法满足社会保险基金的缺口，所以在改革的过程中，特别是城镇化建设的过程中，财政资金偏好于投资一些更快地获得回报的区域，对于城镇化建设，特别是旧城改造等方面则缺乏相对应的财政支持。

（二）金融在城镇化建设过程中所出现的问题。首先，从金融越位的问题上分析，很多地方政府在融资平台方面过度的融资，对于城镇化过程中的小微企业和服务业也形成了挤占效应。中国的服务业在城镇化水平相近的国家中，其平均水平相对比较低，金融机构再融资和投资等方面往往是比较青睐基础设施的投资与建设，特别是对传统工业的投资比重较大，这样就导致城镇化过程中的产业结构单一，很多服务类型的产业得不到相对应的融资支持。而且从信贷的比重上看，已发行债券的融资平台特别是外源性融资的过程中，债券融资的比重相对比较低，而通过各种影子银行等形式进行委托贷款或者信托的模式进行融资的比例相对较高，大量的资金融入到地方的融资平台以及城镇化过程中的房地产业。

其次，从金融缺位的问题上看，金融支持的模式也比较单一，全国的金融机构中能够发行企业债券的数量非常少，大部分还是采取信托和贷款的模式进行融资。而且很多地区的中小规模的金融机构对于地方的小微企业金融支持明显不足。城镇化的过程中，消费金融的需求也没有被充分的挖掘，随着城镇化的水平不断的提高，消费金融的单笔贷款金额也可能会下降，但是对于二三线城市的耐用品消费的信贷需求则会随之上升。从这一个角度上看，城镇化过程中金融所能够发挥的作用仍然是非常多，但是金融所出现的问题，特别是其缺位的问题影响了当前城镇化的建设进度。

二、城镇化建设过程中财政与金融配合改革的思考

（一）要采取规范化的模式打造银行信贷的支持。从国际的经验上可以看出，通过事前约束的模式，能够对金融机构以及金融市场的规范化起到重要的作用。所谓的事前约束实际上就是通过建立更加规范和严格的信贷规则，以此进行相对应的金融市场约束。政府要出台明确的融资平台信贷规则，特别是采取科学的方式进行融资，如对融资平台的贷款比例进行限制，特别是对融资平台对土地金融依赖度的控制上，可以通过信贷平台的规则进行调控。而且也可以对金融市场化的违约进行处置。按照市场的原则严格控制坏账的冲销。如果一些金融平台出现不良资产扩大化的状况，应该通过资产管理公司进行批量和快速的处理，避免这些不良资产影响城镇化建设过程中的金融秩序。

（二）可以通过市政债券等形式，促进财政与金融的结合。为了进一步的调控风险，可以让发达的省市自主的发行债券。而对于部分信用比较好的城市来说，也可以发行市政债券。只有具备地方发债主体相对较大的市场有成熟的债券发行规模和背景，就可以根据实际情况进行债券的发行，以此来刺激城镇化建设过程中一系列资金的支持。在偿债保障机制的设计方面，应该通过资源税收入和财产税收等方式支持债券的发行，为政府偿还债券的能力提供相对应的保障，而且一旦市政债券的发行主体违约，上级政府锦江代偿较少的比例。所以市政债券能够从财政与金融结合的角度为城镇化建设提供新的金融产品支持。

（三）在城镇化的发展背景下，也可以采取公私合作的方式，采取PPP融资等创新手段，以此来分散风险。政府可以通过贷款证券化的形式。在信贷过程中加入担保和融资计划，以此来推动债券的发行。未来中国的地方政府如果和社会资金进一步的合作，就需要让平台贷款进一步证券化，而且对于公私合作项目也可以采取贷款证券化的形式，形成相对应的资金支持。不过在这样的一种债券发行的过程中，应该对债务违约的保险，特别是与之相关的信用风险缓释工具进行进一步的打造。所以这就需要債券发行主体，有一定的偿债能力，并且有相关的创新手段对金融风险进行分散化，这样有利于公私合作的多元化发展。

所以，综合上述的分析可以看出，无论是采取股权投资基金或者是发行相对应的债券，都可以考虑引进一些民间资本，结合财政资金的支持，进一步的形成实力较强的融资平台，可以更好的推进大型机构的投资者在城镇化过程中的合作。所以应该放宽各类大型机构的投资者对于基础设施股权投资比例的限制，鼓励更多的投资者关注城镇化发展中的各类项目，直接吸引民间资本和外部资本融入到各项基础设施项目中。随着地方政府的举债空间逐渐有限，财政资金和金融模式的结合这样的一种合作模式，将成为以后城镇化过程中的资金募集主流。

三、结语

在过去的一段时间中，为了鼓励金融资金在城镇化建设里面的积极作用，所以政府采取了一系列的措施引导金融机构进入到城镇中，发挥其应有的融资效应，鼓励城镇各种产业转化自身的落后产能，并且刺激城镇建设的投资。这些方式实际上也在城镇化建设过程中起到了一定积极作用。但是金融在城镇化建设的过程中仍然是存在一定的问题，包括金融越位与金融缺位的现象仍然是在很多城市的城镇化过程中是普遍存在的。为了更好地推进城镇化背景下的财政金融改革，就需要重新考量以往财政在新型城镇化的过程中所出现的主要问题，而且针对性的解决财政与金融所存在的问题，才能在城镇化的过程中更好地发挥二者的作用。（作者单位为湖南外贸职业学院）