推进地方治理现代化的路径分析

郭丹丹　连嘉琪

〔摘要〕 地方治理现代化是国家治理体系和治理能力现代化必不可少的关键部分。目前，我国地方治理现代化取得了一些成就，但在治理理念、治理结构、治理模式、治理能力等方面仍存在着一系列问题。为此，要推进地方治理现代化，必须从更新治理理念、优化治理结构、完善治理模式、创新治理方式和提升治理能力等方面着手，建设服务型政府，实现“善治”；建立协商民主型治理结构；建立“分权—合作”型治理模式；依托互联网平台实现治理科学化；通过制度创新提升危机防控能力。

〔关键词〕 地方治理；治理能力；治理体系；现代化

〔中图分类号〕D035.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）03-0077-04

地方治理是地方政府和其他地方政治主体围绕地方公共事务进行的各项活动的总和。地方治理对国家治理而言，是不可或缺的构成要素，它直接关系到人民福祉和国家的稳定发展。因此，推进地方治理现代化对实现国家治理现代化意义重大。从国际环境看，随着全球化程度的加深，我国对外开放水平逐渐提升，国际资本和技术不断涌入。地方政府作为地方治理最主要的实施主体，为了获得这些资源展开了激烈竞争，其要在竞争中吸引投资以及先进的技术人才在当地落户，就必须发展自身，提供良好的投资发展环境，这就为实现地方治理现代化提供了动力。从国内情况看，社会主要矛盾发生变化，国家治理现代化的主要任务是满足社会各阶层人民美好生活的需要，推动社会均衡充分发展。实现政治现代化的关键就是要推进治理体系和治理能力现代化，为了维护公共秩序和规范社会权利运行，营造公平正义的社会环境，必须有一系列配套的行政制度、决策制度、司法制度、预算制度、监督制度，必须减少人治遗留的社会不公平。综合分析国内外境况，可以得出，必须不断提高地方治理能力、优化地方治理方式，从而更好地发挥地方连接国家和社会的纽带作用。

一、地方治理现代化的现状

随着全球化的发展，改革开放进程加速，城市转型加快，改革开放的经验和其他国家的治理情况为我国地方治理现代化提供了参考和借鉴。“从一元主体向多元共治转变、从管理职能向服务职能转变、从单向管控向良性互动转变”是基层政府实现现代化的发展路径选择 〔1 〕。地方治理促进了地方发展，收获了让人满意的硕果，具体表现在以下几个方面：

（一）政府职能得以调整

在地方治理现代化的过程中，为了更好地进行行政管理，为当地群众提供更好的公共服务，地方政府职能进行了重大调整。一是地方政府对其职能进行了重新定位。只管自己权限范围内的事务，对于其他事务，交给市场和社会团体进行管理，地方政府进行监管和协助。二是地方政府进行了职能优化。简化行政审批流程，在当地的政务大厅提供“一站式”服务，简化了办事程序，提高了公众满意度，提升了地方政府的公信力。

（二）行政行为发生转变

行政体制改革要优化地方政府治理方式。在计划经济时代，我国实行高度集中的管理体制，随着后来行政管理体制改革，大力实行简政放权，赋予地方政府充分的权力，激发了地方政府投身基层治理的积极性，改善了过去权力过于集中的现象。同时，在地方治理现代化的过程中，地方政府的行政行为以公开化、透明化、法制化、民主化的方式进行，改变了过去行政管理活动封闭化的局面，通过信息公开，使权力接受社会监督，让公众真正参与到社会治理中。

（三）公共服务质量得到提升

随着公共问题日益凸显，地方政府必须提高其治理能力，建立科学合理的治理体系，提高治理水平，才能解决不断出现的公共问题。地方政府为了提升人民的幸福感和获得感，提高公信力，对政府公共服务进行了重新定位和优化，公共服务实现了质和量的提升，覆盖范围也愈加宽广。地方政府开始更多地关注民生问题，对于涉及广大群众切身利益的基层项目实现了优先处理。

（四）治理方式趋向科学

地方治理从人治的隐性参与趋向重视法治，在地方治理现代化中实现了不同利益主体的求同存异，把所有利益相关者的治理活动都连接到法治化的路径中。同时，地方政府营造了办事找法律依据、化解矛盾求助法律的良好氛围，建立了监督与惩治的协调机制，提高了政治决断的科学性。

（五）公民社会初步形成

在地方治理现代化的背景下，地方政府的行政行为更加公开透明。地方政府在行政管理活动中组织政务公开、听证会等活动，公众作为主人翁积极参与集体事务，对公共决策产生影响，民主参与渠道多样，促进了公民社会的初步形成。

二、地方治理现代化面临的困境

近年来，我国地方治理现代化取得了一些成就，但也存在一系列问题，主要表现在以下几个方面：

（一）治理理念：“善治”理念尚未贯穿于政府工作全过程

“善治”是社会治理追求的目标，它强调政府权力向社会的下放，公共权力向社会的回归 〔2 〕，强调通过社会治理实现公共利益的最大化，政府与社会力量共同管理社会事务，形成政府与市场、社会的良性互动。在地方治理現代化推进过程中，部分地方政府未将“善治”理念贯穿于政府工作全过程。首先，部分地方政府没有形成先进的治理理念，对于“善治”的目标缺乏必要的理解。有些地方政府还是遵循原有的治理模式，尚未树立新的治理理念。其次，有的地方政府没有形成完善的治理系统，难以调动多元主体的积极性。最后，部分地方政府缺乏责任担当意识，在一定程度上降低了公众的政治认同和满意度。

（二）治理结构：权责不对称难以凝聚各方力量

科学合理的权责结构是地方治理的基础，但从目前的情况来看，权责不对称问题仍然比较突出。比如，在社区治理过程中，街道办事处占居着权力的优势地位，却不用承担过多的责任，而社区则需要完成上级交代的各种任务。这种情况长期持续下去，势必会抑制社区人员的工作积极性。由于权责不对称现象的存在，无法形成治理合力，在政策制定过程中，各治理主体从自身利益出发思考问题，导致政策缺乏整体性和科学性，难以达成共同目标。在政策执行过程中，各治理主体各自为政，缺乏配合，导致政策执行效率低下，浪费了大量的人力、物力、财力。目前，必须凝聚多个治理主体的力量，共同对公共事务进行管理，形成治理合力，多个治理主体必须向共同的目标努力，才能实现地方治理现代化。

（三）治理模式：主體单一化难以应对复杂的公共性事务

治理现代化是我国治理模式转型的总方向，实现地方治理现代化是新时代中国特色社会主义的必然要求。治理是国家与社会力量经由互相协商的合作方式构建的网状管理模式。现代化的地方治理需要合作网络的支撑，合作网络既包括纵向的上下级关系，也包括横向的合作伙伴关系。但在地方治理实践中，客观现实却是合作网络的破碎，集体行动困境明显，人们热衷追逐自身利益，对公共利益漠不关心。趋利的个体行动很容易形成，关于公共事务的集体行动却成为了一个突出的难题。带来的结果就是难以建立起合作互动的交往网络，难以对资源进行整合，难以在个体利益和公共利益之间找到平衡点。地方政府掌握着权力和丰富的资源，其他治理主体参与公共治理的程度有限，并没有达到理想的状态，所以，公共事务治理的压力还是集中在地方政府身上。而地方政府作为单一的治理主体精力有限，无法应对纷繁复杂的公共事务，这种治理模式无法达到理想状态，会延缓地方治理现代化的进程。总体上，合作网络的破碎，使地方治理陷入“集体行动的困境”。

（四）治理能力：部分地方政府应对治理危机的能力有待提高

治理危机来源于治理模式的弊端。在目前的压力型体制下，从理性经济人的角度分析，部分官员的行为具有明显的“趋利性”，他们寻求最大利益，追求政绩，以期获得升迁连任。这种政治锦标赛模式，滋生了地方发展主义，“为增长而竞争”的模式导致这些地方政府片面追求GDP，忽视了民生与和谐 〔3 〕。部分地方官员把主要精力放在经济建设上，很少考虑通过改善治理结构、提升治理水平来满足公众的利益诉求，从而间接带动地区经济发展。在这样的背景下，地方社会问题不断出现，各种突发事件层出不穷，这些危机事件考验着地方政府的危机处理能力。从现实情况看，部分地方政府面对危机事件，处理不及时、措施不得当，根本原因是没有建立起危机管理系统，导致其对危机的预判不准确，对危机的管理不到位，一些小问题无法得到应有的重视，只有演变成了大的社会问题和危机事件，才能倒逼这些地方政府进行处理和应对。同时，对于危机事件信息发布不及时，出现重大突发事件时，容易引起公众的恐慌，从而严重威胁社会稳定。

三、推进地方治理现代化的路径

地方治理现代化的最终目标是实现善治，在实现这个目标的过程中要建立现代化制度，提升地方政府工作人员的素质。地方政府在不断的探索实践中，应根据治理现代化过程中出现的突出问题，结合当地实际，寻找解决办法。这些问题能否解决将直接影响地方治理现代化的成败。要推进地方治理现代化，必须从更新治理理念、优化治理结构、完善治理模式、创新治理方式和提升治理能力等方面着手。

（一）治理理念现代化：建设服务型政府，实现“善治”

首先，要树立法治理念。法治是现代社会文明的重要标志，无论是地方政府还是其他地方政治主体，都必须树立法治理念。任何治理主体的活动都要在法律允许的范围内进行。要通过制定规范化的程序，加强行政问责、行政监察，对于违法乱纪行为要及时进行处置。其次，要树立责任理念。地方政府要把公众的幸福当作自己的责任，时刻牢记自己的职责所在，做好自己该做的事情，要以社会为本，作公众和社会的公仆。最后，要树立善治理念。善治是国家权力回归社会的一种体现，善治体现的是以人民为中心的理念。地方政府要把工作的出发点和归宿定为“善治”，一切行政管理活动都要为了提升公众满意度，促进地区经济发展，最终实现“善治”的工作目标。要通过强化法治与责任理念来实现治理的规范化、有序化、规则化，从而使地方治理走向更加有序、有效的“善治”。

（二）治理结构现代化：建立协商民主共建型治理结构

地方政府在治理过程中需要面对复杂的社会结构、多元的利益主体以及多元化的治理主体。长期实践证明，“现代化的地方治理必须要超越传统的旧有模式，以开放性的架构来吸纳和承接各种治理难题” 〔4 〕，笔者认为，这一架构就是采用协商型的民主治理结构。

首先，在治理过程中，要明确各主体的职责范围，加强各主体之间的沟通与配合。地方政府只需要管自己权责范围内的事情，做好权力下放，实现从全能政府向有限政府的转变，并在行政管理活动中充分考虑民情民意，在政策制定和政策执行过程中要尽可能地满足群众的利益诉求。其次，协商民主是最能体现民意的民主自治形式。地方事务往往是最贴近民生的，由于地域不同、文化不同，地方政府要处理的公共事务各不相同，因此，在日常的行政管理活动中，地方政府不能单纯以行政要求的方式进行管理，还应灵活多样地应对具体地方事务。通过各方互动交流，做好各个利益主体代表的协调工作，使他们平等自由地参与地方公共事务治理活动。最后，在行政管理活动中，地方政府应注重民生，追求实现“善治”的目标，通过各种机制来共建社会。尤其是要对“政府—市场”的社会关系进行重构，注重政社互助、政会互容、政企互关，认识到政府与市场以及非正式组织合作的必要性，以市场化、社会化的方式更好地满足公共服务需求。还要扩大公众参与，让社会公众以国家主人的身份参与到政策制定执行的各个环节中来，充分实现民主，提升满意度。

（三）治理模式现代化：建立“分权—合作”型治理模式

传统的行政管理模式是“管制—服从”的治理模式，这种治理模式虽然发挥了一定的作用，但运行僵化，在治理过程中没有激发出各个主体的活力。随着社会的进步和发展，在公共事务管理过程中，不同社会阶层的治理主体呈现出差异化的利益诉求，在地方治理现代化进程中，公共事务的管理方式呈现出从统治到管理再到治理的发展演进。同时，出现了多元治理主体，共同进行集体决策、提供公共服务，形成了“多中心的治理新模式”。要想高效率地实现地方治理现代化，就必须按照“分权—合作”治理模式运行，形成以地方政府为主导，市场参与、社会协同的地方治理体系 〔5 〕。

“分权—合作”型治理模式要求明确每个治理主体的职责权限，做到权力的分化与下放，由多个治理主体合作，共同管理公共事务、提供公共服务。分权是实现合作共治的前提。分权要求权力下放，地方政府只在职责范围内行事，把剩余的事情交给市场以及其他社会团体，地方政府对它们提供支持与帮助，并且监督整个运行过程。合作是指改变单一的决策制定和执行，基于多元的价值利益诉求，实现政府、企业、社会以及公众的多元共治。合作强调多个治理主体共同负责基层事务，从而提高治理效率，实现协同治理。只有做到分权与合作，才能保证地方政府的公共决策符合当地实际，满足公众的利益诉求。多方参与可以提高工作效率，减少资源浪费，避免传统政府管理的官僚化、低效率，为地方治理现代化提供科学合理的治理模式。

（四）治理方式現代化：依托互联网平台实现治理科学化

目前，互联网是我国公众获取、交流和传播信息的重要方式，这为地方治理现代化的实现提供了更便捷的路径。促进治理方式科学化，一定要重视互联网平台的重要作用。电子政务可以简化政府办事程序；网络论坛可以使地方政府充分了解民情民意，促进公共决策的民主化、科学化；政务微博可以向公众传递信息，并且与公众进行双向互动。地方政府应充分利用互联网平台，大胆地借鉴与创新，不断探索新方法新技术，为治理活动提供技术支持，同时最高效率地实现民众的利益诉求和对美好生活的向往，最终促进地方治理方式现代化。

（五）治理能力现代化：通过制度创新提升危机防控能力

在地方治理现代化推进过程中，地方政府要高度重视治理的整体性，与多元治理主体合作。要实现政社互动、政企合作，坚持“多方参与、共同治理”的原则，发挥地方政府的主导作用与多元主体的协同作用，建立起多元主体参与的网络治理结构。地方政府在治理过程中，应针对实际情况不断调整制度，进行制度创新。在制度创新过程中，地方政府应与多元治理主体进行沟通与协商，从全局出发兼顾方方面面，协调好各种利益关系，使制度创新为治理服务。同时，地方政府还应采取一系列配套措施保证制度能够得到顺利贯彻落实。当前各类危机事件频繁发生，地方政府在治理过程中必须建立危机防控系统，在处理危机事件的过程中，地方政府应采用科学合理的方式方法，对各类突发事件作出及时的回应，掌握主动权，及时解除危机。

总之，社会的稳定发展，是人民安居乐业的前提条件，也是政府存在最重要的意义。面对繁杂多变的社会公共事务，地方治理现代化有非常深远的意义，对国家实现可持续发展、社会和谐稳定以及人民幸福有积极意义。从现实情况来看，实现地方治理现代化依旧任重道远，需要社会各界共同努力，发动多元社会主体积极参与到社会事务中去。通过采用合适的方式方法与运作机制，经过各个治理主体的密切配合，地方治理现代化一定会稳步推进，从而建立公众满意的政府，最终达到“善治”的目标。

〔参 考 文 献〕

〔1〕龚廷泰，常文华.政社互动：社会治理的新模式〔J〕.江海学刊，2015（6）：154-159.

〔2〕樊怡敏.善治视野下的地方政府社会治理机制研究〔J〕.中共济南市委党校学报，2015（1）：53-55.

〔3〕陈 钊，徐 彤.走向“为和谐而竞争”：晋升锦标赛下的中央和地方治理模式变迁〔J〕.世界经济，2011（9）：3-18.

〔4〕陈 朋.地方治理现代化的困境与路径研究〔J〕.中国特色社会主义研究，2015（4）：61-65.

〔5〕郁建兴.中国地方治理的过去、现在与未来〔J〕.治理研究，2018（1）：65-74.

责任编辑 王亚峰