精准脱贫的思路探讨

张国防　吴俊杰

〔摘要〕 精准扶贫是我们党在以往反贫困的实践基础上提出的重要扶贫理念，在扶贫开发实践中不断得到丰富和发展，产生了良好的扶贫效果。但贫困对象识别难度大、扶贫未扶志、扶贫资金不足等问题，在一定程度上制约了精准扶贫效果。因此，打好精准脱贫攻坚战，必须做到准确识别真正贫困人口、扶贫扶志扶智同时进行、杜绝扶贫领域的腐败现象、拓展扶贫资金来源渠道、严格防范返贫现象。

〔关键词〕 精准脱贫；反贫困；全面建成小康社会；贫困人口

〔中图分类号〕C912 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2018）03-0058-04

为实现2020年全面建成小康社会的宏伟目标，确保所有贫困地区和贫困人口一道迈入全面小康社会，我们党根据国内经济形势的新变化和贫困地区贫困人口脱贫的实际需求，不断创新扶贫理念和扶贫方式，适时地提出了精准扶贫。自精准扶贫提出以来，短短几年时间已经取得了较好的扶贫效果。原因就在于精准扶贫与之前的扶贫方式相比，突出了“精准”二字，更加顺应了贫困地区贫困人口脱贫的实际需求，激发了贫困地区贫困人口想要脱贫的内生发展动力。精准扶贫不仅创造了中国减贫的奇迹，也为世界减贫事业发展提供了中国方案和中国经验。

一、精准扶贫思想的提出和逐渐成熟

我国扶贫工作由来已久，然而大规模、有组织、有计划地实施扶贫开发政策则始于20世纪80年代中期。1993年，最初设立的国务院贫困地区经济开发领导小组更名为国务院扶贫开发领导小组，之后出台了《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》等多个扶贫开发文件和纲要，取得了较好的减贫效果。

精准扶贫思想始于党的十八大之后，学界公认其首次出现在2013年11月习近平总书记在湘西调研时的讲话中。精准扶贫的提出，基于之前在扶贫过程中积累的成功经验和失误教训，同时充分表明了我们党和国家与贫困作斗争的信心和决心。自提出以来，精准扶贫思想得到了社会各界的热烈拥护和广泛支持。2014年1月，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》明确提出建立精准扶贫工作机制，同时明确了相关责任部门。

精准扶贫主要包括四个精准，即精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核。精准识别主要是通过贫困申请、抽检核查、建档立卡等步骤，把真正贫困、需要帮助的贫困人员筛选出来，避免出现以往的假扶贫、乱扶贫等现象。精准帮扶就是在精准识别需要帮扶对象的基础上，落实帮扶责任人，认真分析致贫原因，制定有效帮扶措施，摒弃以往“撒胡椒面”“一刀切”的扶贫方式，由“大水漫灌”粗放扶贫改为“喷灌”“滴灌”等精准扶贫。精准管理主要包括两方面：一是对帮扶对象要用信息化手段进行详尽的建档立卡，及时登记详细信息；二是對帮扶部门进行有效监督，重点是扶贫项目进度、扶贫资金使用效率等。精准考核是指通过一系列可以量化的指标，对扶贫部门识别、帮扶、管理贫困村、贫困人口的绩效进行全方位考核，奖优罚劣，保证相关扶贫政策落到实处。

随着精准扶贫的深入实施，人们对于精准扶贫概念的理解也在不断加深。2015年6月，习近平总书记在贵州召开座谈会，把精准扶贫概括为“六个精准”，即对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。2015年10月，习近平总书记在减贫与发展高层论坛上，又提出“五个一批”，即通过扶持生产和就业发展一批，通过易地搬迁安置一批，通过生态保护脱贫一批，通过教育扶贫脱贫一批，通过低保政策兜底一批。2015年11月，习近平总书记主持召开中央政治局会议，审议通过了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，把精准扶贫、精准脱贫作为扶贫开发工作的基本方略。

2016年是“十三五”规划的开局之年，也是脱贫攻坚的首战之年。国家决定全面实施精准扶贫、精准脱贫，建立国家扶贫开发大数据平台、省级扶贫开发融资平台、县级扶贫开发资金项目整合管理平台等五大工作平台，健全考核机制、贫困退出机制和第三方评估机制等三项机制，开展教育扶贫、健康扶贫等七大行动，组织实施易地扶贫搬迁、扶贫小额贷款等精准扶贫十项工程，并于2016年12月公开发布了《“十三五”脱贫攻坚规划》，全面分析了我国脱贫攻坚面临的严峻形势和问题，同时分析了贫困地区发展面临的重要历史机遇。新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的逐步推进，旨在促进区域协调发展的东北振兴、东部率先、中部崛起和西部大开发的“四大板块”战略以及“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带“三个支撑带”战略的实施，为贫困地区精准脱贫提供了良好的社会环境，有利于形成脱贫攻坚的合力。《“十三五”脱贫攻坚规划》明确提出了脱贫攻坚的目标：到2020年稳定实现现行标准下农村贫困人口不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障；贫困地区农民人均可支配收入比2010年翻一番以上，增长幅度高于全国平均水平，基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平；确保我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。《“十三五”脱贫攻坚规划》为精准脱贫指明了奋斗方向和具体战略部署，脱贫攻坚已经成为全党全社会的统一意志和共同行动。

2017年是扎实推进脱贫攻坚战的重要一年，是精准扶贫、精准脱贫的深化之年，中央对于精准扶贫也提出了新的目标和要求，即在2016年脱贫攻坚战首战告捷的基础上，再减少1 000万以上的农村贫困人口，推动脱贫攻坚再上新台阶，以优异成绩迎接党的十九大胜利召开。2017年7月26日，习近平总书记在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的十九大”专题研讨班上发表了重要讲话，提出坚决打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战。党的十九大报告对如何打好精准脱贫攻坚战作了具体安排和阐释，同年召开的中央经济工作会议也明确了未来三年工作重点之一就是打好决胜全面建成小康社会的精准脱贫攻坚战。

2018年伊始，中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对精准脱贫又作了详细部署，指出乡村振兴，摆脱贫困是前提。必须坚持精准扶贫、精准脱贫，把提高脱贫质量放在首位，既不降低扶贫标准，也不吊高胃口，采取更加有力的举措、更加集中的支持、更加精细的工作，坚决打好精准脱贫这场对全面建成小康社会具有决定性意义的攻坚战。李克强总理作政府工作报告时，明确提出要加大精准脱贫力度，2018年再减少农村贫困人口1 000万以上，完成易地扶贫搬迁280万人。这一目标的实现需要更加精准的脱贫方案和措施，因为在前几年已经取得如此巨大脱贫成就的基础上，脱贫难度会越来越大，问题和挑战会更多。

二、我国精准扶贫、脱贫攻坚取得的成就和存在的问题

从“救济式扶贫”到“开发式扶贫”，从“区域性扶贫”到瞄准贫困县、“整村推进”，再到“扶贫入户”“精准扶贫”，这些具体扶贫政策，一方面体现了我们党在扶贫工作上的与时俱进，另一方面也体现了我们党全心全意为人民服务的宗旨。精准扶贫和之前的扶贫方式相比较，突出了“精准”特征，因而对于贫困地区和贫困人口脱贫更具针对性。

贫困人口数量和贫困發生率是衡量贫困程度的两个重要指标。国际经验表明，当一个国家的贫困发生率也就是贫困人口数占总人口的比例在10%以下时，减贫就进入“最艰难阶段”。2012年，我国这一比例为10.2%，全国有9 899万农村人口生活在贫困线下，脱贫成本越来越高、难度越来越大 〔1 〕。党的十八大首次正式提出全面建成小康社会的宏伟目标，面对日益严峻的脱贫攻坚形势，精准扶贫的提出是时代发展的必然要求，符合历史发展的大潮流。自提出到现在，精准扶贫在全国范围内得以实施，已产生良好效果。

2017年2月，习近平总书记在主持中央政治局第39次集体学习时指出：“2013年至2016年4年间，每年农村贫困人口减少都超过1 000万人，累计脱贫5 564万人；贫困发生率从2012年底的10.2%下降到2016年底的4.5%，下降5.7个百分点；贫困地区农村居民收入增幅高于全国平均水平，贫困群众生活水平明显提高，贫困地区面貌明显改善。”在充分肯定精准脱贫取得的成绩的同时，再次激发了全国人民与贫困作斗争的信心和决心。在全国干部群众撸起袖子加油干的声势下，几个月之后，2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中再次肯定了脱贫攻坚取得的成绩，“脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从百分之十点二下降到百分之四以下” 〔2 〕。

国家统计局2018年2月1日公布的数据显示，据对全国31个省（自治区、直辖市）16万户居民家庭的抽样调查，按现行国家农村贫困标准测算，2017年末，全国农村贫困人口3 046万人，比上年末减少1 289万人；贫困发生率3.1%，比上年末下降1.4个百分点。分三大区域看，2017年东、中、西部地区农村贫困人口全面减少。东部地区农村贫困人口300万人，比上年减少190万人；中部地区农村贫困人口1 112万人，比上年减少482万人；西部地区农村贫困人口1 634万人，比上年减少617万人。分省看，2017年各省农村贫困发生率普遍下降至10%以下。其中，农村贫困发生率降至3%及以下的省份有17个，包括北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、湖北、广东、重庆等。党的十八大以来，全国农村贫困人口累计减少6 853万人。截至2017年末，全国农村贫困人口从2012年末的9 899万人减少至3 046万人，累计减少6 853万人；贫困发生率从2012年的10.2%下降至3.1%，累计下降7.1个百分点 〔3 〕。贫困人口的大量减少和贫困发生率的不断下降，为2020年全面建成小康社会打下了坚实的基础。

贫困人口少了，收入提高了，贫困地区交通、水利、网络等基础设施以及教育、就业、医疗等各项社会事业也都较以往有了明显改善。然而在取得这些成绩的背后，精准扶贫、脱贫攻坚在各地执行过程中，还存在这样那样的问题，在一定程度上制约了扶贫效果。

一是贫困对象识别难度大。现代社会为人们提供了更多就业机会，人们的收入来源渠道日益多样化，这就使得贫困人口收入统计难度加大。虽然对于建档立卡贫困人口信息实行动态管理，但由于收入难以精确统计，再加上管理机制的相对滞后，很有可能造成贫困人口信息的不完整或不够精确，出现新贫困人口的纳入、已脱贫人口的退出不够及时的现象。另外，存在部分贫困地区为了争取更多贫困救助资金而夸大贫困程度的情况。

二是扶贫未扶志。在一些贫困地区，当地扶贫干部或驻村帮扶人员未能与贫困人口进行充分的思想沟通交流，不了解贫困人口的真实想法，想当然地从主观出发，制定或推行一些扶贫规划或具体项目，必然得不到贫困人口的积极响应和参与，无法调动其脱贫的积极性和主动性，贫困人口缺乏内生发展动力。尤其是部分贫困人口还存在“等、靠、要”的消极心理，只想坐享其成，完全意识不到脱贫要先从自身做起。对贫困人口脱贫热情的激发力度不够，在很大程度上制约了精准扶贫的效果。

三是人情扶贫、关系扶贫时有发生。农村人际交往相对城市来说较为频繁，邻里之间、家族之间、家族与家族之间等日常交往更为密切，重人情、重关系是农村较为明显的一个特点。当地扶贫干部在农村有着比其他普通村民更多的人情关系，因而在对贫困人口建档立卡时，容易存在人情扶贫、关系扶贫现象，进而导致假扶贫、扶假贫，使贫困人口该进未进、该退未退。这也进一步导致扶贫领域的腐败现象，谎报瞒报贫困人口和贫困程度，弄虚作假，大做表面文章，与精准扶贫的初衷背道而驰，严重制约了精准扶贫的效果。

四是扶贫资金不足。扶贫资金主要来源于中央和地方财政补贴，从中央到地方一级一级传下来，真正到达贫困人口手中的扶贫资金极其有限，特别是贫困程度较深、贫困人口较多的地区，扶贫资金发挥的扶贫效果并不明显。再加上部分扶贫干部贪污挪用、挥霍浪费扶贫资金，更使本就不够用的扶贫资金数量减少。扶贫资金不足以支撑扶贫项目开展，不足以帮助贫困人口就业创业，甚至不足以维持特别贫困人口的最低生活保障，大大制约了精准扶贫的效果。

五是返贫现象依然存在。尽管贫困发生率在明显下降，但部分贫困地区的返贫现象令人担忧，特别是西北、西南地区是返贫现象高发地区。究其原因，主要有以下幾种情况：一是自然灾害等不可抗力现象的发生，一夜之间就有可能使广大受灾人口成为贫困人口。二是重大疾病导致返贫。全国贫困人口中，“看病难、看病贵”问题依然存在，因病致贫的占较大比例。三是部分贫困地区的脱贫是治标不治本，或者是为了迎接上级验收制造脱贫假象，或者是帮扶项目并不精准等，诸多原因导致返贫现象产生。

三、精准脱贫路径分析

在全面建成小康社会决胜阶段召开的党的十九大，无疑为我们继续推进精准扶贫、脱贫攻坚提供了明确的奋斗目标和前进路径。党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。” 〔2 〕而解决社会主要矛盾的一条很重要的途径就是继续推进精准扶贫、脱贫攻坚，使剩余贫困人口全部脱贫，解决发展过程中出现的不平衡不充分问题，使13亿多人民对美好生活的向往成为现实。

针对精准扶贫、脱贫攻坚进程中遇到的问题，必须有效采取针对性强的解决措施，尽快克服种种困难，坚决打好精准脱贫攻坚战。

一要准确识别真正贫困人口。这是做好精准脱贫的第一步。要求扶贫工作人员通过多种途径广泛宣传党和国家的相关扶贫政策，让每位村民尤其是全体贫困人口了解扶贫政策最新动向。保证在充分了解的基础上，让符合条件的人员认真填写申请表格，组织民主评议，结合前期对每村每户普遍走访调查获得的一手资料，初步划定贫困人员名单，并予以初次公示。充分聆听、接受广大村民对贫困人员名单的意见和建议。之后，再次进行深度走访、核查，再次划定贫困人员名单，组织第二次民主评定会议，确定最终贫困人员名单，并予以公示。此外，还需对贫困人口进行动态监督和管理，及时掌握最新变动情况，使他们该进入名单则进，该退出名单则退。

二要扶贫扶志扶智同时进行。习近平总书记提出“扶贫先扶志”“扶贫必扶智”等重要论断，扶贫、扶志和扶智之间是辩证统一的关系。扶贫必须激发贫困地区贫困人口精准脱贫的积极性和主动性，使其增强内生发展动力，杜绝“等、靠、要”等消极思想。同时，要通过扶智阻断贫困的代际传递，而扶智的根本手段就是发展教育，要在贫困地区积极发展教育事业，让贫困家庭的孩子都能接受公平的有质量的教育，不能输在起跑线上。要通过发展教育扶贫，提高贫困人口的科学文化素质，增强其谋生、就业的技能，提升其竞争能力。

三要杜绝扶贫领域的腐败现象。腐败无孔不入，给社会带来严重危害。扶贫腐败更是侵吞贫困人口的救助资金，大大削减贫困人口的获得感和幸福感，严重影响到精准脱贫的顺利进行。必须加大力度清除扶贫腐败，最重要的是发动群众进行监督，通过多途径接受群众反映问题，杜绝人情扶贫、关系扶贫。此外，要对国家扶贫政策和最新相关信息进行广泛宣传，防止某些基层扶贫干部利用信息的不对称恶意占有扶贫资金。

四要拓展扶贫资金来源渠道。贫困地区基础设施建设和各项社会事业的开展，都需要扶贫资金作保障。在严峻的扶贫形势下，资金不足会使精准脱贫举步维艰。因此，一方面，应最大限度节约扶贫资金，使扶贫资金的使用效益最大化，发挥“四两拨千斤”的杠杆作用，确保扶贫资金在阳光下使用，并接受相关各方监督；另一方面，要动员社会各界力量，使各行业各部门广泛参与到精准脱贫事业中，有钱出钱，有力出力，集腋成裘，聚沙成塔，形成精准脱贫的合力。

五要严格防范返贫现象。保证脱贫后不再返贫是精准脱贫的一个基本要求，也是应有之义。返贫现象的出现有多种原因，需要对症下药。对于重大疾病、自然灾害等不可抗力因素导致的返贫，应该建立完善的社会保障体系，发挥社会保障兜底扶贫的重要作用，从医疗、就业、教育等方面给予贫困人口最大限度援助，保障其最基本生活开支。对于其他原因导致的返贫，则需要在扶贫过程中，体现“精准”的内涵，尤其是“精准帮扶”，要认真研究贫困地区贫困人口致贫原因，因地制宜开展扶贫项目，避免假扶贫、扶假贫等现象，严格落实精准扶贫十大工程，综合采用教育扶贫、电商扶贫、产业扶贫等多种扶贫方式，按照五大发展理念的具体要求，在政策规定范围内开展精准脱贫。

〔参 考 文 献〕

〔1〕中国脱贫攻坚战取得决定性进展 贫困发生率降至4%以下〔EB/OL〕.（2017-10-20）.http：//tuopin.ce.cn/zg/201710/20/t

20171020_26592434.shtml.

〔2〕习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔3〕2017年全国农村贫困人口明显减少 贫困地区农村居民收入加快增长〔EB/OL〕.（2018-02-01）.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180201_1579703.html.

责任编辑 梁华林