人民民主与少数民族权益的统一：民族区域自治的价值取向*

2018-05-14刘元贺

武汉理工大学学报（社会科学版） 2018年2期

刘元贺

(1.南京大学政府管理学院，江苏南京 210023；2.中共新疆克拉玛依市委党校，新疆克拉玛依 834000)

民族区域自治制度，是中国现代多民族国家建构的基本制度保障，也是其进行族际政治整合的基本制度形态。认识该制度并对其进行理论化阐释，是完善这一基本政治制度的重要前提。在这方面，理论界存在两种声音：一种是民族自治，另一种是民族共治。在评析这两种理论的基础上，本文认为可以从人民民主与少数民族权益维护辩证统一的角度，对民族区域自治进行新阐释。分析《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》)可发现：民族区域自治制度的运作机制实现了这种辩证统一关系，树立了理论自信；而且，在实践层面上，它可以实现国家性与民族性的统一，具有坚定的制度自信。

一、民族区域自治制度研究综述：“民族自治”抑或“民族共治”

民族区域自治制度，是中国实现族际政治整合的制度架构[1]85，是基本政治制度之一。基于多民族国家建设的现实状况，民族区域自治制度在理论界获得了较多关注。梳理相关文献可发现，相关研究主要沿着“民族自治”与“民族共治”两种思路展开。

(一)“民族自治”视野中的民族区域自治制度

“民族自治”理论的缘起，与西方民族主义运动具有千丝万缕的联系。民族主义的基本主张是“一个人民，一个民族，一个国家”[2]134。然而，许多非主体民族由于自身力量有限，难以单独建立国家。在殖民地时代的西方社会，这些非主体民族一般难以获得公民资格而被排除在政权之外，如18、19世纪的美国黑人。面对族际间的不平等，非主体民族反抗增加。为增进非主体民族的国家认同与维护国家统一，西方学者提出了民族自治理论，主张“单一整体民族的领土自治”。奥匈帝国率先践行了此理论，但结果是民族分离主义倾向加剧。作为对这一理论与实践的反思，奥地利社会民主党提出了“民族文化自治”，主张与政治脱钩。但它否定少数民族集体政治权利的做法，不仅遭到了马克思主义理论的强烈批评，还导致现实中少数民族争取集体政治权利运动的多发。虽然如此，该理论依然在学界占有较强的话语权，其原因可能是它的绥靖作用与人们长期以来的盲目崇拜[2]140。

关于民族区域自治制度，学界的解释主要是依据《民族区域自治法》序言中“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”的论述，认为我国民族区域自治制度是民族自治与地方自治的结合，如“民族区域自治是民族自治与地方自治的结合，是各少数民族在拥护祖国统一和保护民族团结的前提下，对本民族本地方事务的自治”[3]；“民族区域自治，既不是单纯的民族自治，也不是单纯的区域自治，是民族自治与区域自治的有机结合，二者是相互制约的关系”[4]，等等。那么，其现实中又是如何结合的呢？理论界由于很少关注中国现代多民族国家建构的基本关系而对该问题难以清晰界定，往往采取模糊化处理。这种模糊化处理，使部分学者倾向于把民族区域自治制度的价值取向解释为维护自治民族群体的利益：中国的民族区域自治是为保护少数民族群体利益而做出的一种基于特定地域的制度安排[5]。

由此可知，不少学者解释民族区域自治制度的基本出发点依旧是西方民族自治理论的基本理念，然而，现实中我国民族区域自治理论的基本价值目标应是国家统一与少数民族利益的维护，其中，国家统一是首要价值。而且，民族区域自治制度所要维护的不仅是自治民族群体的利益，还包括其他少数民族在内的各民族群体的共同利益，其根本目的要在国家统一之下实现各民族平等与和谐。此外，少数民族区域自治制度不仅要实现少数民族自主管理本民族内部事物，还要实现各民族对国家的共同治理。所以，仅以此理论解释民族区域自治制度显然不合理。

(二)“民族共治”视域下的民族区域自治制度

民族共治是针对民族自治中存在的民族分离主义倾向以及对非自治民族的忽视而做出的理论反思，是朱伦等学者根据多民族国家发展的实践而提炼的族际整合理论。

所谓民族共治，是指由统一国家或同一政治领土单位内各民族共同造就的以共和为最高目标、以权力共同行使为核心内容、以权益平衡发展为基本要求、以民族关系良性互动为价值取向的政治结构、运作机制和实现工具；该理论与多民族国家成为国家发展的主要趋势、当代国家现代化和一体化中形成的紧密的民族关系、少数民族集体政治诉求的客观存在以及少数民族自身发展的要求等现实具有内在一致性；它是“后自治”民族政治的必然和合理发展[2]253-256。从实践的角度讲，民族共治包括两个层面：一是各民族对国家的共治；二是民族自治区域内的各民族对本地区公共事物的共同治理[2]268。以此理论来审视我国的民族区域自治制度，他认为我国民族区域自治制度是民族共治理论的具体实践[2]261。杜文忠基于《宪法》和《民族区域自治法》这两部法律文本的解读，也认为，我国的民族区域自治制度，是杂居在同一区域的不同民族，在国家和民族自治区域这两个层面上实行的“共治”[6]。

由上述讨论可知，民族共治的基本视角在于突破自治理论的“排他性”进而实现族际整合，强调族际间协商对话，是民主价值在族际整合领域内的实践。然而，在多民族国家的建构中，族际差异是一种客观存在。如果单纯地强调民族共治，有可能造成对这种差异的忽视，其结果是导致各民族发展的不平衡，反而不利于族际整合。而且，民族共治理论也不能全面解释我国的民族区域自治制度，因为它不承认自治民族群体在民族区域自治权行使中的主体地位[7]。

民族自治突出族际差异，主张“自主管理本民族内部事物”，然而它存在民族分离的倾向；民族共治则从族际整合的角度出发，主张各民族共同参与国家事务和民族地区的公共事务治理，但对族际差异的忽视可能引发族际冲突。这两种理论在解释我国民族区域自治制度时都存在以偏概全的缺陷。那么，两者结合起来是不是就能解释我国的民族区域自治制度呢？有学者对此做了尝试，认为我国民族区域自治制度是民族共治初级状态的自治制度，其中，民族自治是民族共治的前提，自治权利是民族共治的核心，民族法制是民族共治的关键[8]。这种尝试一定程度上弥补了二者的缺陷，但少数民族成员首先是国家公民的这一现代国家建构的基本理念并未得以明确。

二、人民民主与少数民族权益维护的有机统一：中国现代多民族国家建构的基本命题

解释中国民族区域自治制度，必须把握中国现代多民族国家建构过程中的基本关系。基于政治发展与族际整合的双重压力，可以发现：这一基本关系是人民民主与少数民族权益维护。

中国自古以来就是多民族国家，这是中国国家发展的基本历史脉络。然而，现代多民族国家建构的实践却始于辛亥革命之后，属于典型的后发型多民族国家。与早发多民族国家(英、美等国)①相比，后发多民族国家面临着政治发展和族际整合的双重压力。当然，现实中各国的具体任务和实践模式并不完全一样，需立足本国国情。处于社会主义现代化进程中的中国，其现代多民族国家建设的任务主要有：从政治发展的角度讲，完善以人民民主为核心的社会主义现代国家制度体系是主线；从族际政治整合的角度讲，必须处理好国家统一与少数民族发展间的辩证关系。这两项并存的重要任务，很大程度上决定了中国现代多民族国家的建构必须注重政治发展与族际整合的协调。

实现政治发展与族际整合的协调，必须发展人民民主。国家统一的关键是国家认同，对多民族国家来说，国家认同来自两方面：一是公民的认同，二是族际间的相互认同。

首先，在公民认同方面，人民民主是公民认同国家的立足点。在中国，凡是具有中国国籍的个人都是国家公民，作为个体的各民族成员，他们都有一个共同的身份——中华人民共和国公民。这一公民身份使他们具有了参与国家治理和获得国家保护的权利，同样也为国家的统一和发展承担着应有的义务。共同的公民身份，使各民族成员都具有了平等的政治参与机会。通过政治参与，他们可以促使国家权力的运行是为了他们利益的增进，由此也就奠定了对国家认同的政治基础[9]。其次，在族际相互认同方面，人民民主是族际相互认同的政治基础。民主权利的行使，各民族成员处于共同的政治交往平台上，促进平等交往。这样，相互之间的理解和认同也随之加深。然而，民族作为一个集体单位，有着基于群体的利益诉求。少数民族的集体利益诉求是客观的存在，尊重少数民族这种基于群体的利益诉求，是现代多民族国家建设的前提[2]43。不仅如此，族际差异同样是一种客观存在。二者的交织，使得民族关系更为复杂，包括各民族与国家的关系，主体民族与少数民族、各少数民族之间的关系等。民族关系的调整，主要有压制、协商等方式。实践证明，压制非但不能增进族际认同反而会强化隔阂和制造冲突，而族际平等对话往往有助于族际认同。族际平等对话，实际上是人民民主原则在族际互动中的具体运用。因此，以人民民主为主线的政治发展是中国族际政治整合的内在要求，是中国多民族国家建构的基石。

然而，族际差异的客观存在要求中国的族际政治整合在坚持人民民主原则下还需对少数民族的集体利益诉求进行适当照顾，恰当处理好人民民主与少数民族权益维护间的张力。正如不同的个体在机会平等下会产生事实上的不平等一样，族际政治整合如果仅设置了公平的民主对话机制，同样也会导致族际发展不平衡。如果任由这种不平衡存在和演变，族际整合就会遭到削弱。从这个角度而言，中国现代多民族国家建构所要实现的民族平等不仅是形式上的平等，更应是实质上的平等。实质平等的实现，就需要对少数民族进行一定程度上的特别照顾，注重保护他们集体利益诉求的实现。在完善人民民主的基础上，保护少数民族集体利益诉求的实现需要创设特殊的诉求表达机制。需要注意的是，少数民族集体利益诉求的实现是有边界的：首先，这种集体利益诉求不能对主权国家形成挑战，需明确表达诉求的权利是国家授予的；其次，这种集体利益诉求不能减少少数民族成员所应享有的公民权利；再次，某一民族集体利益诉求的实现不能有损于其他民族成员的合法利益或者其他少数民族集体利益。少数民族集体利益诉求的边界表明该权利的表达与人民民主之间具有一定的张力。而如何缓解这种张力以便达到二者的有机统一，就成了中国族际政治整合制度建设的主要议题。

三、民族区域自治的理论自信：化解人民民主与少数民族权益维护间的张力

中国多民族国家建构过程中的基本关系决定了中国族际政治整合的制度建设既要坚持人民民主，也要对少数民族集体利益诉求的表达进行特殊照顾。面对这种现实，中国采取了一种新形式的自治——依托行政区域内的自治民族群体在兼顾其他民族利益基础之上的自治，即民族区域自治制度。

(一)坚持人民民主的民族区域自治制度

人民民主，包括两个层面上的内容：一是个体层面上，人民是国家的主人；二是民族集体层面上，各民族共享国家权力，实行族际民主。这两个层面的内容，都隐含着现代多民族国家建构的基本价值诉求，即国家统一与主权完整。民族区域自治制度，作为宪法制度的重要组成部分，《宪法》是该制度运行的核心法律规范。因此，《宪法》确立的“人民民主”原则，同样适用于民族区域自治制度。而且，这里的人民，包括了中国的56个民族。这就表明：无论是作为个体的民族成员，还是作为民族单位的少数民族，都同样是国家主人，共享国家权力。此外，作为全国最高权力机关的全国人民代表大会，其代表组成中一般每个民族至少有1名代表。该事实一定程度上说明，各少数民族同样是国家主人，可以参与国家治理。各民族共同治理国家，是民族区域自治制度的基础内容。如果没有人民民主作为基础的话，民族区域自治制度中的“自治”也就无从谈起了，因为“自治”意味着一定程度上的当家作主。所以，民族区域自治制度，其实是人民民主在民族区域内的特殊运作而已，《民族区域自治法》第三条第二款规定：“民族地方的自治机关实行民主集中的原则”。此外，加强族际民主，实现族际间良性互动，是民族区域自治制度的重要内容之一，这点可以从《民族区域自治法》要求自治民族群体必须兼顾本自治区域内其他民族的利益诉求，以及民族区域自治机关组成中应有一定比例的辖区内其他民族代表的规定中看出来。因此，“民族区域自治不是某个民族独享的自治，民族自治地方更不是某个民族独有的地方。”[10]它是各民族人民共同参与对国家和地方的治理。

(二)维护少数民族权益的民族区域自治制度

民族区域自治制度建立的基本依据之一是民族间发展的不平衡。实现民族平等、民族共同发展和维护国家统一，是民族区域自治制度的基本价值取向。维护国家统一，很大程度上讲，源自各民族自觉地将国家作为他们生存与发展的政治屋顶，源自他们对国家的认可。当然，这种认可是有条件的，即国家尊重他们的利益诉求并积极为他们利益的实现创造条件。现实发展的不平衡，要求国家必须正视民族间的差别以及保障少数民族作为一个民族应有的集体权利，同时，也要求国家警惕民族利益无限性而引起的分离主义倾向，“在多民族国家内，每个民族的利益都不是绝对和无限的，任何一个民族对自己民族利益的追求都不应该损害其他民族的利益和国家的整体利益，而应该在国家利益增长的基础上获得自己的民族利益”[1]212。民族分布的格局，要求中国的族际整合制度必须充分考虑到自治民族群体的利益和共同生活在这一区域的其他民族的利益。作为一项中国族际政治整合的基本制度，民族区域自治制度较好地实现了二者的统筹发展。首先，国家通过该制度赋予民族区域自治机关可以根据本区域的民族发展情况行使一定的自治权，从而为少数民族发展提供了政治基础；其次，民族区域自治机关的主要岗位由自治民族群体的代表担任，从而为本地区制定公共政策照顾自治民族群体的利益提供了现实可能；再次，民族区域自治制度规定：民族自治地方内有其他少数民族聚居的可以设立相应的自治地方或民族乡，民族区域自治机关干部也须由本辖区其他民族的成员担任，民族区域自治机关在行使自治权时须尊重其他民族的利益诉求并有义务促进他们的发展等。这些规定表明，民族自治区域内其他民族同样可以获得公平的发展机会，平等地行使当家作主的权利以及受到国家和自治机关的帮助。

(三)实现人民民主与少数民族权益维护有机统一的民族区域自治制度

人民民主，深层次的价值是国家统一，这是人民主权的必然体现。少数民族权益的维护要求国家必须赋予少数民族集体权利，但是少数民族集体权利的边界表明，该权利的行使必须得到规范，否则，有可能对人民民主造成一定程度的损害，如地方民族主义。因此，如何实现人民民主与少数民族权益维护之间的有机统一，就成为了民族区域自治制度要重点处理的关系。民族区域自治，是在国家统一领导下，根据少数民族聚居的地域特点而实行的区域自治。由于国家认同依赖于人民民主的建立与完善以及人民主权包含着国家主权完整，因此，国家统一领导实际上指的是人民民主制度的统一领导。这样，民族区域自治制度的价值目标就是要实现人民民主与少数民族权益维护的有机统一。这点也可以从民族区域自治机关的性质中观察出来。民族区域地方的自治机关，具有双重性质，首先它是地方一级政府，受中央政府的统一管辖；其次，它在国家授权下可以根据本区域内的民族情况进行一定范围内的自主管理。《民族区域自治法》第三条规定：“民族自治地方设立自治机关，自治机关是国家的一级地方政权机关”，第四条规定：“民族自治地方的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时，依照宪法和本法以及其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方的实际情况贯彻执行国家的法律、政策”。这种二重性统一于我国单一制的国家结构体制内。此外，民族区域自治机关的组织原则是民主集中制。民族区域自治机关的这种二重性及其组织原则，使得民族区域自治制度具备了统筹人民民主与少数民族权益维护的机构保障。

综合上述讨论，可以发现：民族区域自治制度是在人民民主理念下，出于保护少数民族权益和维护国家统一的目的，由国家授权在少数民族聚居区域进行特殊治理的制度设计；这种特殊治理就是在国家统一领导下，民族区域自治机关可以行使一定范围的自治权，自治权在行使中除了自治民族群体参与外，还应有其他民族群体的参与。因此，民族区域自治制度实现了人民民主与少数民族权益维护的有机统一，实现了理论自洽，显示了其强大的理论生命力。

四、民族区域自治的制度自信：人民民主与少数民族权益维护的统一性实践

中国民族区域自治制度不仅实现了人民民主与少数民族权益维护在理论上的统一，而且制度实践促进了二者在现实中的协调发展，进一步坚定了制度自信，习近平总书记指出“实践证明，民族区域自治制度符合我国国情，在维护国家统一、领土完整，在加强民族平等团结、促进民族地区发展、增强中华民族凝聚力等方面都起到了重要作用”[11]。

(一)治理国家：各民族共同当家作主

共同参与国家治理，实现各族人民共同当家作主，是人民民主原则在民族区域自治制度中的具体体现。各民族共同参与国家治理，主要表现在两个层面上：一是国家层面上的治理，二是对地方的治理。

各民族共同参与国家治理，首先表现为各民族能够对国家公共事务的治理具有一定的发言权。全国人民代表大会，是中国最高的权力机构。因此，各民族在全国人民代表大会中有没有本民族的人大代表，一定程度上表明了他们对国家治理的参与程度。因为各民族人口在数量上存在较大的差异以及全国人大代表数量的有限性，每个民族都选举出同样数量的全国人大代表显然是不可能的。虽然我国全国人大代表的选举没有民族届别这一说，但在具体选举过程中，人大代表选举充分照顾了少数民族的利益，规定每个民族至少应有一名全国人大代表，《选举法》第17条对此进行了明确。在第十二届全国人大代表的构成中，少数民族代表409名，实占代表总数的13.69%，全国55个少数民族都有本民族的代表，实现了每个民族都有本民族人大代表的要求。由于会期限制，全国人大闭会期的部分职权由其常设机构全国人大常委会行使。因此，各民族成员当选全国人大常委会委员更有利于少数民族参与国家公共事务的治理。在十二届全国人大的161位委员中，少数民族人大常委会委员有26位，占比为16.15%，高于少数民族成员在人大代表中的比例。

各民族参与国家治理还应包括对地方事务的治理，因为地方事务与少数民族群众的利益更为相关。由于少数民族大部分生活在民族自治地方，因此，他们当选民族自治地方人大代表的情况，可以说明他们在地方事务治理中的参与程度。在民族区域自治制度实践中，自治区人大代表中的少数民族代表占据主体地位，如表1所示的新疆维吾尔自治区第十一届、十二届人大代表的民族构成情况。在该表中，除了可以观察到少数民族人大代表是主体以外，还可以发现少数民族人大代表所占的比重有所增加。该组数据说明少数民族当家作主不仅是制度规定，同时也是现实的制度实践。

表1 两届自治区人大代表的民族构成情况对比表

(二)民族区域自治机关：地方政权机关与自治机关的统一

民族区域自治机关的双重性，是人民民主与少数民族权益维护之间有机统一的机构保障。自治机关包括民族自治地方的人大和政府。由于民族自治地方政府与一般地方的政府一样，是地方人大选举产生的，所以，这里主要分析民族自治地方人大的运行。

作为地方一级权力机关，民族自治地方的人大必须维护国家法律在本地区的实行和增进本辖区内各民族的共同利益。根据宪法可知，省级地方人大具有地方立法权，可以制定地方性法规，而我国五个民族自治区是省级单位。也就说，这五个民族自治区的人大具有地方立法权。一项实证研究证实，这五个民族自治区的人大虽然近年来立法活动增多，但主要是地方性法规[12]。五个民族自治区人大的立法情况表明，民族自治地方的自治机关在实践过程自觉地做到了维护国家利益和增进本辖区内各民族的共同利益。

不过，民族地方的自治机关又不是一般的地方政权机关，它可以行使由国家赋予的自治权。《民族区域自治法》赋予地方政府27项自治权，分别涉及到民族地区政治、经济、社会、文化、生态等内容。依据这些权限，民族自治地方的人大可以根据本地区自治民族群体的实际情况制定单行条例、自治条例以及对法律变通执行。根据2005年国务院新闻办公室发布的《中国的民族区域自治》(白皮书)可以发现：截止2003年底，民族自治地方共制定自治条例133个、单行条例384个，民族自治地方根据本地方实际，对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充规定有68件，共计585件具有自治立法性的法律文件。另据2009年国务院新闻办公室发布的《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》(白皮书)显示：截止2008年底，民族自治地方共制定了637件自治条例、单行条例及对有关法律的变通或补充规定。五年间，自治立法增加了52件，一方面表明了民族地区法治水平的提高；另一方面也说明民族地区自治权得到了很好的执行。

民族区域自治机关的实践证实，它可以实现其双重性质的统一，这也表明了基于人民民主的国家性和保护少数民族权益的民族性是可以融合在一起的。

(三)发展民族地区：促进民族共同繁荣

由于历史、区域等原因，我国的民族地区多属于贫困地区。面对这种现实困境，从维护少数民族权益的角度讲，促进这些地区发展自不必说。从人民民主的角度讲，发展民族地区也是必然的要求，因为民主意味着少数民族的集体利益诉求受到尊重，而实现地区发展的平衡和维护少数民族的权益显然是少数民族的要求之一，如十一届全国人大常委会中的少数民族委员图道多吉(藏族)、卢邦正(彝族)等建议提高少数民族地区的生态补偿[13]。所以，发展民族地区不仅是二者相结合的要求，同时也是二者结合的体现。

为了促进民族地区发展，实现民族共同繁荣，《民族区域自治法》除了赋予民族自治地方机关一定的自治权，还在“第六章上级国家机关的职责”中明确了上级国家机关发展民族地区的职责。这些职责涉及到经济社会发展的方方面面，实现方式主要是地区发展战略指导、人才培养、资金支持等。2000年开始实行的旨在加快西部地区和少数民族地区发展的西部大开发战略，涵盖了全国绝大多数民族地区。经过十多年的发展，这一发展战略极大地促进了民族地区的经济社会发展，为少数民族人民带来了实实在在的利益，“民族地区(指5个自治区和云南、贵州、青海3个多民族省)生产总值由1999年的7 743亿元增加到2008年的30 626亿元，按可比价格计算增长了1.8倍，年均增长11.9%。人均地区生产总值由1999年的4 293元提高到2008年的16 057元……到2008年底，640个人口较少民族聚居村已有271个提前实现通路、通电、通广播电视、通电话、有学校、有卫生室、有安全饮用水、有安居房、有基本农田(草场)。”[14]2014年召开的中央民族工作会议再次强调“要加强基础设施、扶贫开发、城镇化和生态建设，不断释放民族地区发展潜力”。

(四)构建族际民主：和谐民族关系

通过族际民主机制促进民族团结，是民族区域自治制度进行族际政治整合的主要机制。族际民主机制主要包括三个层面上的民主：一是国家层面上的民主，各民族在治理国家公共事务过程中的政治互动；二是民族自治区域内的族际民主，各民族通过对地方事务的治理实现族际互动；三是在自治区内设置其他少数民族群体的次级自治单位或民族乡。由于国家层面上的族际民主在国家治理部分有所介绍，此处重点讨论后两者。

允许一定比例的辖区内其他少数民族代表成为民族自治机关的组成人员，参与民族地方公共事务治理，是中国民族区域自治制度进行族际整合以便加强族际团结的重要制度设计。为了加强民族团结和促进民族平等，民族区域自治制度在实践中除了加强自治民族群体对自治机关的政治参与外，也非常注重其他少数民族成员的政治参与。新疆是典型的民族杂居的自治区之一，加强其他民族的政治参与，是其族际政治整合的重要内容。新疆第十二届自治区人大代表的组成中，维吾尔族占43.82%，汉族占33.82%，哈萨克族占9.27%，回族占5.82%，蒙古族2.36%，柯尔克孜族占2%，锡伯族、塔吉克族、乌孜别克族、满族、达斡尔族、俄罗斯族、塔塔尔族、东乡族分别占0.36%。由此可以看出，新疆维吾尔自治区人大的民族构成具有很强的广泛性。而且，为了保护非自治的少数民族群体利益，促进族际民主，根据《民族区域自治法》第十二条之规定，民族自治区域还可以在其他少数民族聚居区设立次级的民族自治区或者民族乡②。新疆维吾尔自治区就下辖5个自治州(其中，伊犁哈萨克自治州是副省级单位，其余为地厅级)，6个民族自治县，42个民族乡。随着族际民主的发展，族际整合的程度得到了进一步提升。实证研究表明：族际间协商民主的发展，有效促进了该地区民族关系的和谐发展[15]。

通过对民族区域自治制度实践的考察，可以发现：人民民主与少数民族权益维护统一于该制度的实践进程中。二者的有效结合，使民族区域自治制度较好地解决了中国现代多民族国家建构中的政治发展与族际整合问题，促进了民族和谐。一项基于云南藏区的量化研究证实：民族区域自治制度的发展与民族关系的和谐程度呈现正相关性[16]。此外，来自西南少数民族地区的实证调研表明：民族区域自治制度可以调和国家性与民族性间的张力，实现二者的同向发展[17]。

五、结语

现代中国多民族国家的建构历史场景决定了其在建构过程必须处理的基本关系是人民民主与少数民族权益的维护。通过理论与实践两方面的分析，可以发现：中国的民族区域自治制度实现了人民民主与少数民族权益维护的有机统一。正因如此，中国的民族区域自治制度较为成功地调和了国家性与民族性之间的张力，实现了二者的协调发展，促进了中国的族际政治整合，从而显示了该制度的理论自信和制度自信。因此，民族区域自治制度是中国有效进行族际政治整合的制度形态，是符合中国现代多民族国家建构实际的制度形态。坚持和发展民族区域制度，是中国现代多民族国家建构的制度选择。

注释：

① 对早发多民族国家而言，政治建设与族际整合并不是同步的。以美国为例，在国家建设的早期阶段，黑人、印第安人是被排除在政治之外的，这时期国家建设的重点是资产阶级民主政治建设。二战后，随着黑人权力运动的高涨以及大量移民群体的涌入，族际整合的问题才开始受到政府的持续重视。

② 我国的民族自治地方只有自治区、自治州、自治县三级。民族乡不是民族自治地方，但它可以享受一些针对民族地方的特殊照顾。

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