污染场地环境保护管理制度与技术规范的创新发展——上海在探索

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污染场地环境保护工作在我国起步较晚，对社会各方都是全新的任务和挑战，未来在法制建设、理念革新、管理水平、技术创新等方面都有很长的路要走。

土地是“生命之基，万物之母”，在人类繁衍、生活中扮演重要角色，人类活动产生的各种污染物绝大部分最终积累到土壤中，致使土壤环境质量及其安全性能日益下降。

回顾历史，我国污染场地环境保护发展进程大致可分为以下三个阶段：（1）真空阶段：20世纪90年代以前，我国的土壤环境保护和研究工作主要针对农田土壤，基本不涉及城市工业场地。90年代开始，外资咨询公司进入我国，带动了我国场地环境本底调查工作，而当时国内机构关于工业场地土壤和地下水污染治理的工作鲜有涉及。（2）萌芽阶段：到了2000年前后，部分大中型城市工业场地污染事件频发，业内专家、学者及政府开始关注工业遗留场地的土壤和地下水环境安全问题，该阶段充满了观念的革新和碰撞，这种碰撞至今仍在持续。（3）高速发展和爆发阶段：2005年以后，北京、上海、重庆等城市都有一些场地环境治理方面的需求，环境保护部颁布了一系列政策法规，支持和指导场地相关工作的开展。2010年以后，特别是从2012年年底开始，随着国家层面相关文件的出台，场地污染防治工作进入了一个快速发展的时期。

2016年5月28日，国务院印发了《土壤污染防治行动计划》（又称“土十条”），这一计划的发布可以说是场地修复行业的里程碑事件，着实给场地修复市场打了一剂强力的兴奋剂，相关各方的工作都随之处于或即将处于爆发的阶段。紧接着，2016年12月31日，环保部发布了《污染地块土壤环境管理办法（试行）》（环境保护部第42号令），该办法是落实“土十条”相关要求的重要举措，为我国污染地块环境保护监督管理提供了重要依据。而多次征求意见的《土壤污染风险管控标准建设用地土壤污染风险筛选值（试行）》也呼之欲出。

上海污染场地治理修复进程

上海作为我国近现代工业的起源和中心，其工业化进程历史悠久、门类众多，将近两个世纪的近现代工业史经历了以轻工业为主逐步转向重工业的过程。统计数据表明，1978年上海的轻工业产值占工业总产值的52%，到2011年这一比重降低到了22%，而重工业产值则从48%上升到了78%。而今，上海正在建设与世界级城市相匹配的“全球城市”新型工业体系，随之带来了城市发展和产业结构调整，生产性企业逐渐搬离出中心城区。1993年中心城区工业产值比重首次低于周边区县的比重，第三产业比重也在1999年赶超第二产业，2014年中心城区的第三产业比重高达80.6%。在城市增速换挡、产业更替的进程中，中心城区释放出大量污染严重的化工、制药、电镀、纺织等工业企业用地，再加上郊区大量的乡镇企业调整退出，给上海城市土壤和地下水环境管理带来了严峻的挑战。

上海市工业场地污染物主要涵盖重金属、挥发性有机物、半挥发性有机物、总石油烃、农药等。据不完全统计，在上海已完成修复的污染场地中，80%以上存在重金属污染，而有机物和重金属复合污染的情况超过一半。此外，受污染土壤还对浅层地下水造成二次污染，具有隐蔽性、持久性、毒害性和多样性。同时，除了常规的污染物以外，部分场地还出现了一些非常规的污染物（缺检测方法、缺毒性参数、缺评价方法等），提高了调查评估和修复的技术难度。

上海是国内较早开展污染场地修复工作的城市之一，目前已经完成的污染场地修复治理项目达几十项。“十一五”和“十二五”期间，上海相继开展了上海世博园区场地土壤环境调查、风险评估和治理修复，上海迪士尼乐园一期、二期场地调查评估和修复治理，部分大型居住社区建设场地土壤和地下水修复工程等一系列重大污染场地修复工程。可以说，上海世博会场地土壤修复是上海场地环境保护工作的起点和里程碑。从2004年开始，上海世博局、上海市环保局、上海市科委等单位就启动了上海世博园区场地环境调查、风险评估和治理修复等相关工作，整合了科研院所、高校和企业的力量，于2012年完成了近20万方污染土壤的异位治理修复工作。继世博会场地修复之后，上海又启动了另一项重大工程——迪士尼乐园的建设。2009—2012年，上海完成了迪士尼乐园一期和二期场地环境调查、风险评估和治理修复工作。近年来，在上海各区县大型居住社区、保障房等政府重大建设项目中，也涉及大量工业企业场地的土壤地下水治理修复工作。另外，2010年前后，结合上海重点发展区域环境整治和产业转型升级，桃浦、高桥、吴淞、南大、吴泾等工业集中区的区域性场地环境专项调查和治理修复工作也在有序推进中，其间贯穿和体现了基于风险管控的绿色可持续修复理念。

上海市污染场地治理修复历程

●倡导绿色修复理念，提升管理技术水平

上海市污染场地治理修复历程

目前，基于风险的污染场地管理理念已经在各国环境管理实践中得到普遍确认和应用。上海贯彻实施为污染土地合理规划和再开发服务的先进管理理念，以保护环境和公众健康为根本。风险较大但开发价值较高的场地，可以按照土地规划功能修复；风险较小的场地，以防止扩散为主，切断暴露途径，限制用地功能，先控制污染源，后修复污染场地，从而实现绿色可持续发展。

尽管如此，目前上海市在场地修复工程实践中形成的管理制度和技术体系尚不完善，总体水平较欧美发达国家仍有较大差距，导致修复工程实施粗放、修复效率较低。另外，由于修复技术的针对性和应用局限性，现有的成熟修复技术尚无法完全满足上海市工业场地污染修复的需求，这给本市大型复杂污染场地的治理修复工作带来较大的技术和管理难度。

污染场地环境保护工作在我国起步较晚，对社会各方都是全新的任务和挑战，未来在法制建设、理念革新、管理水平、技术创新等方面都有很长的路要走。

●科学认识场地污染问题，治理修复任重道远

现阶段，无论是管理方、责任方还是从业方，对场地修复工程的经费和结果都较为关注，但对搬迁企业的二次污染防治问题以及修复工程实施过程中的二次污染防治问题方面重视程度不够。另外，很多场地的前期调查工作质量良莠不齐，影响了后续的评估和修复工作。此外，目前场地污染修复工程的验收直接套用建设工程的末端质量验收模式，但污染场地的修复与建设工程不同，长期的跟踪评估应当值得关注。

●技术标准深化完善，政府部门加强规范引导

我国幅员辽阔，各个区域的水文地质特征、环境本底、社会经济发展水平均存在较大差异性。管理部门应引导深化建立基于风险防控的技术标准体系，因地制宜地完善地方标准体系。目前，涉足修复行业的企业数量快速增长，但行业缺乏市场准入机制，从业人员经验少，专业素质良莠不齐，亟须管理部门发挥引导作用规范行业发展。另外，现阶段在我国广泛应用的各类修复技术的稳定性、安全性和长期有效性有待考证，需要建立修复技术筛选和评估体系，特别是长期有效性评估。

●理性看待修复市场，从业单位练好内功

过去几年，行业内一直有声音不断呼喊污染场地修复市场有千亿甚至万亿的规模。确实，随着国家对场地环境保护的重视，行业所蕴含的商机是巨大的，这也是各种企业和人员纷纷加入场地修复行业的原动力。但是，从近两年的行业发展来看，大部分资金仍然是依托政府，形成成熟的商业模式尚需时日，而所谓的千亿万亿的市场规模也只是雾里看花。部分从业单位和从业人员的浮躁对推动行业发展没有起到积极作用。唯有沉下心来，修炼内功、提高软硬实力，结合自身特点寻找市场定位，才能在竞争激烈的市场大环境中立足，才能经得起“终身责任制”的考验。