城市低影响开发建设，打造超大型现代化城市

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在城市功能提升的同时，兼顾城市更新再造、生态环境治理、社会有序运行是上海迈向卓越的全球城市的必经考验。

作为超大城市的上海，其城市发展正面临诸多问题——人口过度聚集、交通拥堵、资源环境约束，这些典型的“大城市病”势必影响上海的可持续发展。随着《上海市城市总体规划（2017—2035年）》获国务院批准并付诸实施，上海拟将在2035年建成创新之城、人文之城、生态之城，成为卓越的全球城市。面对高远的城市发展愿景和严峻的“大城市病”的挑战，上海在迈向卓越的全球城市的征程中，需要不断总结和探索形成一套适用于超大城市发展的建设管理理念和实施举措，为我国新型城镇化探索经验，少走弯路，减少浪费，在激烈的国际竞争中，实现我国城镇化的弯道超车。

上海自改革开放以来，经历了以建设为主、补基础设施短板的阶段，步入建管并举、管理为重的阶段，随后进入管建并举、重在管理的阶段。“十三五”期间我们提出从城市全生命周期角度，以管理引领建设。基于此，我们提出了“城市低影响开发建设（Low Impact Development，LID）模式”的研究课题，并将该“模式”的理论研究和实践相结合，作为“管理引领建设”要求的一个落脚点。“管理引领建设”是基于城市基础设施全生命周期提出来的，它改变了以往规划、建设、运行、维护、拆除的传统顺序和模式，要求从基础设施全生命周期考虑，在规划、建设之初就考虑占其生命周期中时间最长的城市管理运行和维护的需求，也可以称为基于城市管理的规划和建设（Management Based Planning&Construction）模式。

随着城市化进程的加速，在国家层面和市级层面已有许多可以归结为低影响开发的成功实践，比如近几年国家力推的装配式建筑、海绵城市、综合管廊、建筑信息模型（Building Information Modeling，BIM）技术等。但是，这些工作目前仅仅处于“要我做”的状态，没有回答“为什么要做”，没有解决“我要做”的主动性问题。为此，我们提出“城市低影响开发建设模式”，试图寻求建设行业转型升级的内在动力，也试图探索一种适应现代化城市管理要求、指导现代化城市开发建设的理论基础，进而以此来指导城市规划、建设、运行维护的实践，并为新一轮城市建设发展提供支撑。

低影响开发的内涵

低影响开发又称低冲击开发，原指基于模拟自然的水文条件，采用源头控制理念来实现雨水控制和利用的一种雨洪管理措施。随着低影响开发理论及城市发展理论的不断丰富，“低影响开发”适用范围大大拓展，低影响开发的理念和思想逐渐被运用到城市建设的方方面面，形成了一套“源于水、基于水、超越水”的新理论框架。

基于新的时代发展需求和对未来城市发展趋势的分析，低影响开发在上海被赋予新的定义。低影响开发是基于全生命周期思想的，通过合理规划、科学建设、智慧管理、技术创新实现城市开发（减碳节能）低排放、（生态环境）低污染、（城市运行）低干扰、（公共安全）低风险、（系统维护）低成本，最大限度实现对自然扰动最小、对城市基本居住功能影响最小，从而保持城市韧性的理念和措施。

上海实践与问题聚焦

上海作为全国超大型城市，具有城镇化程度高、人口众多、财富密集度高等特点。上海在响应国家号召的同时，自觉和不自觉地践行着低影响开发建设的模式，主要体现在三个方面。第一，轻量化建设举措不断推进。装配式建筑、高架桥梁预制拼装技术降低了对路面交通、环境污染的影响；郊县城区地下综合管廊提前部署，从源头上解决“拉链马路”问题；轨道交通逐步实现地铁上盖综合开发利用和不停运情况下的改造、扩容技术，在解决中心城区建设用地短缺的同时，补齐了居民生活设施和隔断交通的短板，对城市和居民的生活扰动逐步降低。第二，新一代信息技术融入城市建设的全生命周期管理。建筑信息模型、大数据分析乃至城市智慧模型（City Intelligent Model，CIM）等为城市建设全生命周期管理提供了新方法，在提高工程建设效率的同时有效减少了施工对周边环境的影响。第三，城市建设、更新的规划理念转变。新一轮的城市建设规划中凸显生态、环境的重要性，坚守生态底线、提升市容绿化等原则均体现了城市建设对生态环境的充分关注

全面推动低影响开发建设，要在城市开发建设各领域、各环节尤其是建设前（规划）、建设中（建设）和建设后（管理）的全生命周期中充分落地。但是，目前上海的低影响开发实践还存在一些问题。

从“建设前”来看，一是主管部门条块分割、低影响开发统筹不力。低影响开发是一项复杂的系统工程，需要相关部门密切配合、无缝衔接。目前，上海的低影响开发呈现碎片化管理的局面，缺乏强有力的统筹协调机制，顶层设计略显不足，相关部门按照职责各管一块，部门之间缺少必要的沟通衔接。二是统筹规划不精细，计划之间欠衔接。现行城市总体规划与专项规划缺乏对接，造成具体建设计划难以按照规划目标设计实施；各级政府职能部门的协调机制不尽完善，造成规划落地困难。同时，建设规划缺乏有效的社会参与，对公众和社会造成的不利影响估计不足。

低影响开发建设理念的上海实践

预制拼装高架桥梁

龙华跑道公园

世博轴综合管廊

从“建设中”来看，一是低影响开发建设标准规范亟待完善。目前，低影响开发建设相关标准尚不完备。例如，工程项目建设过程中的扬尘控制、噪声隔挡等方面，没有标准约束，难以规范企业和施工单位加强控制。二是低影响开发的施工技术有待提高，推广应用力度亟待加强。首先，建设部门对低影响关键技术缺乏预研究和前瞻布局，一些重大工程项目难以列支科研经费，不利于低影响技术瓶颈的研究突破。其次，建设部门对低影响开发技术的探索和推广应用力度不够。管理部门缺乏对项目的全生命周期考虑，对科研开发、项目实施都进行分段式的资助或管理，没有形成全生命周期管理模式。同时，一些技术创新和先进技术的推广应用对原有利益集团造成损害，受阻较大。

从“建设后”来看，一是监控管理水平不足。一方面，建设管理部门在推进低影响开发过程中轻源头管控，执法监管不严，如大量“拆违建”给周边居民生活和环境带来一定影响，究其成因，管理部门从源头管控上就缺乏对违章建筑搭建的实时监控和管理。另一方面，管理信息缺乏共享，基础设施的本底数据不足。城市建设中许多信息系统相对独立，“数据孤岛”现象较为突出，使得信息呈碎片化分布，未形成大数据整合平台，不利于对城市运行进行全面监控和预警。二是相关立法滞后，缺乏政策激励。尽管上海已经发布有关指导性意见，但刚性约束仍然偏弱。另外，低影响开发的激励政策较少，缺乏有效政策扶持。

对策与建议

上海城市发展应贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大理念，落实到城市建设管理中，应遵循“理念指导管理，管理引领建设”的原则，将“低影响开发”从技术层面上升到理念层面，在城市各领域的规划设计、建设施工、运行维护的全生命周期里，贯穿低影响开发模式，通过统筹规划布局、完善标准体系、加大技术推广、搭建信息平台等多种策略，探索上海特色的低影响开发模式，为实现上海“更干净、更有序、更安全”的目标提供支撑。

●多规合一：加强规划设计的整体性和系统性

上海应将低影响开发理念融入城市规划全过程和各个层面，加强总体规划、专项规划和详细规划的系统性和合理性，加强规划、计划和实施方案的整体性和延续性，实现同一低影响理念下的多规融合，各领域规划、计划的无缝衔接，为后续工程建设的低影响提供指导。《上海市城市总体规划（2017—2035年）》中明确提出“推行城市管理引领建设的低影响开发理念，创建绿色生态示范城区，降低城市的综合碳排放。”具体可以通过应用先进的规划决策工具CIM，利用大数据分析模拟城市的动态变化规律和规划后的情景构建，帮助规划进行动态合理纠偏，使城市形成一个自适应的有机体，保障城市开发建设的低影响；做好重点领域的规划布局，统筹研究制定上海市建筑、轨道交通、综合管廊、市政道路水务等领域的系统规划布局；建立完善的协同规划机制，加强市区之间的联动，重视各行业之间的协同，畅通社会反馈渠道。

●创新引领：鼓励技术开发，加强示范应用

上海应鼓励低影响开发技术创新，组织实施科技专项；结合“十三五”期间的新城建设和重点区域建设，加大低影响开发技术的示范应用，建立低影响开发示范区；研究低影响开发技术体系，形成系列低影响开发技术导则，培育相关产业低影响开发创新链。

●立标建制：统一标准规范，完善管理机制

上海应在统筹规划的基础上，专门研究制定上海的低影响开发指标体系；修改更新现行相关标准，制定聚焦低影响开发的标准体系和评价体系；围绕各领域的低影响开发，研究编制从规划设计、建设施工到运营管理的各类工程相关导则和规范；创新体制机制，完善配套政策，建立科学的考核机制和管理制度。

●多元共治：构建信息平台，提升监管水平

上海应加强信息资源整合，采集和整合建筑桥梁、地下管网、道路隧道等市政工程领域的数据信息，逐步建立面向全市的城市开发建设综合信息平台，形成数字化模型与城市规划的联动；加强监管执法力度，明确责任，完善社会监管机制，完备预警应急机制，以及时降低城市建设对生态、环境、交通、安全等产生的威胁和不利影响；加强人才培养和公众宣传，提升公众生态文明意识，自觉形成低影响开发理念，为城市低影响开发建设创造良好的氛围。