发展中国家实施经济区政策是否有效①

陆江源 曾江南 周启曜

（1.中国社会科学院 北京 102488；2.芝加哥大学Harris公共政策学院）

一、引言

经济区（Economic zone）政策，在本文中特指政府为了招商引资、发展经济和拉动就业等目的，圈定特定地域，集中建设基础设施和改善政府治理水平，实施特殊的土地、投资、劳工、海关、水电供应等政策安排，实施商务投资便利化措施，使得该区域拥有比该国其他区域更有利的经商环境的政策选择集合。由于本文将经济特区理解为国家非均衡发展战略中的拥有各项特殊优惠配套政策的重点发展区域，因此定义较为广泛。笔者曾经查阅总结30个发展中国家的园区政策，并且为数个非洲国家政府做当地园区政策分析，发现不同的国家实施的园区类型迥异，包括了工业园区（Industrial park）、经济特区 （Special economic zone）、自贸区（Free zone）、高新技术园区（High tech park）、经济开发区（Economic development zone）等等种类繁多的园区。笔者认为，这些不同类型的园区的共同特点是拥有与全国政策迥异的优惠政策，优先的基础设施和水电供给和更安全的生产环境，不同点仅仅在于行业选择定位、优惠政策的种类不同，其本质上都是非均衡发展战略中的特殊区域。因此本文将这些特殊政策规定的园区都定义为经济区。

在硬件基础设施不完善、法制不健全的发展中国家，资源要素禀赋配置扭曲，现有的生产组织形态无法有效地将国家中的资源要素有效地配置于现代化的生产中，造成经济发展的瓶颈。而建设经济区，被认为是有效摆脱这种困境的一种方法。政府将有限的资源用于重点建设一部分区域的软硬件基础设施，包括道路交通和商事制度等。在这块小区域用有限的资源满足企业正常经营所需的条件，吸纳投资，然后逐渐发展成小的产业聚集，逐渐嵌入全球价值链的一小环，使得该区域的产业成为全国经济的引擎。特区形式的发展模式，本质上是一种非均衡发展战略，按照赫希曼（1958）的说法，一国中有发展优势的产业迅速扩张，对前后向的产业发生带动作用，形成非均衡发展的态势。而经济特区模式的核心，就是在于培育这一类有发展优势的产业，吸纳投资，进而推动经济转型。

事实证明，经济特区，高新技术产业园区、经济开发区等的非均衡区域发展模式②，带来了中国快速的工业化以及城市化，被认为是中国发展经验的重要组成部分。随着国家“一带一路”倡议的提出，境外经贸合作区的建设变得十分火热，园区模式成为了中国与其他发展中国家进行国际产能合作的优选。这是由于中国企业在海外的发展中国家投资时，当地软硬件基础设施条件不具备，园区模式通过硬件基础设施的重点投入和完善以及中国管理经验注入的方法，可以弥补这方面的欠缺；再加上中国在园区建设方面的特殊经验，园区模式显然成为了中国和当地政府产能合作政策的首选。

事实上，各个发展中国家的经济区建设并不是当下才开始的，当然更不是只有中国才建立经济区。从20世纪70年代开始，很多发展中国家就开始陆续建立各类经济区，并设立了不同类型、不同层级的园区法律和法规，实施了种类繁杂的园区政策。有些国家的园区发展良好，也有许多园区停滞不前，并没有为国家的成功转型创造机遇。因此在“一带一路”背景下的境外经贸合作区建设，需要首先了解各国的园区建设经验，分析成败的原因。这是由于中国在海外建立园区，并不像国内政府圈地建设、全力招商引资一样，也并不是中国发展经验的简单照搬，要结合各国迥异的园区法律法规政策、政府性质、土地劳工原材料等等的具体的细致政策，并吸纳当地发展园区的经验和教训。

因此本文旨在分析发展中国家既有的园区政策的有效性，以合成控制法的方法来考察园区政策对于吸引FDI的效果，进而总结发展中国家园区政策的经验，为中国开展国际产能合作、建设海外经贸合作区的尝试提供理论经验支持。

本文接下来的安排如下：第二部分是文献综述；第三部分讨论模型和数据；第四部分介绍合成控制的结果和稳健性检验；第五部分简要讨论发展中国家园区建设的成败经验；第六部分为总结和建议。

二、文献综述

经济区政策作为一种非均衡发展的战略选择，并不为主流经济学所重视。而设立经济特区，招商引资来推动整体经济的转型，则主要来自发展中国家的政策创新。非均衡发展思想，来源于赫希曼的非均衡发展战略。赫希曼（1958）认为发展中国家由于自身的生产组织方式无法将国内的各类要素有效地利用起来，因此应该优先发展具有先导优势的产业，然后由这类产业带动具有前后项联系的产业，逐渐推动经济发展。而建立具有特殊优惠政策和配套软硬件基础设施的产业园区，实际上就是为了发展先导产业，实现非均衡发展。林毅夫（2012）认为发展中国家基础设施和制度环境都不完备，只有在特定的小区域内进行改革试验，集中资源优化软硬件基础设施，才能达到培育重点产业、推动经济转型的目的。

建设经济区的方法，在中国已经成为一种中国发展经验的体现。罗清和（2012）认为经济特区的作用机理是中国模式形成的原动力。陶一桃（2010）则认为创办经济特区打破了传统体制下导致普遍贫穷的一般均衡，使非均衡发展的社会变革成为中国社会最佳的制度变迁的路径选择。这种非均衡发展的园区模式，也成为中国“一带一路”倡议下的国际产能合作重要选择。中国已建立多个境外经贸合作区，商务部也制定和完善了境外经贸合作区的年度考核办法，挂钩资金政策配套支持。有学者指出境外经贸合作区是我国参与“一带一路”建设，促进国际产能合作的重要平台（刘佳，2016；沈铭辉，2016）。除了官方建立的境外经贸合作区，也有大量企业自主在海外建立的经济区。中国企业也倾向于以产业园区的形式来实施投资建厂。而海外产业园区的实操研究则往往被学术界的学者忽视，但这部分内容却受到企业界学者的关注。中交的学者郝旭等（2016）从产业园区全生命周期的角度，探讨了海外产业园区的投资模式，深入分析了园区项目前期策划、投融资模式、招商与产业入驻、园区运营管理、退出与移交等环节。中国北方工业公司的学者张崴（2017）则具体归纳总结了海外园区的投资运营模式，提炼了投资运营要点。中国电子科技集团的戴岚（2017）则是从园区的战略规划和布局认为中国海外园区的建设要摆脱单一的运营模式，从上层规境的阻碍，很难成功。法国学者Bost Franois（2010，2011）也认为现有的园区建设经验来看，非洲的园区建设还面临许多挑战。世界银行学者Zhihua Zeng（2015）同样指出相对于中国的政府加市场的园区模式，非洲的园区建设过多地受到政府的干预，市场的力量没有得到很好的体现。

但是对于经验的归纳和总结，往往缺少数据的支撑。一方面中国境外园区的建设，需要吸纳发展中国家当地的园区建设经验；另一方面，这些园区建设是否真的有利于发展中国家，也还是个疑问。因此本文旨在通过合成控制的方法，通过数据拟合来分析园区的建设对于发展中国家吸引FDI的效果，为海外园区建设提供理论经验支持。

三、模型和数据

（一）合成控制法

本文使用Abadie（2003,2011）的合成控制法来分析园区政策对目标国吸引FDI的效果。基本思路是通过用未采用该政策的对照国来合成已采用该政策的目标国，控制合成的目标国为虚拟的未采用该政策的目标国，该合成目标国与实际目标国进行对比，就可以看出特定政策对于目标国的影响。

该方法是在控制若干变量的情况下，用对照组国的数据来合成一个虚拟的目标国，即得到对照组国的比重W=（W1,W2,……Wn），使得（X1-X0W）'V（X1-X0W）最小化，X1为目标国的控制变量，而X0为对照组国的控制变量。矩阵V根据划战略角度来建设高层次的园区。事实上，海外产业园区往往受到当地政策环境影响，完全不是中国经验的照搬那么简单。路红艳（2013）就发现受所在国政治、经济、文化以及法律等因素影响，我国境外经贸合作区建设总体进展缓慢。

就园区建设经验而言，除了中国，其他发展中国家也进行了不少的尝试。这方面研究主要以世界银行等国际组织的经验总结为主。世界银行于2011年连续出版两本报告分别探讨全球的经济区经验和非洲的经济区经验，该报告分析不同国家的园区建设经验，发现不同模式迥然不同，认为跨境园区建设要结合当地情况，而不是照搬成功的经验。在非洲，园区的建设往往受到其政治文化环Abadie（2010）的方法进行确定。

（二）数据说明

研究的目标国就是那些实施了经济区政策的国家，本文参考了 Bost Fran ois（2011），Zeng Zhihua(2015)的研究，并且查找了30个发展中国家的国家官网，查找是否有经济区相关的法律法规条文。上世纪80年代以来，发展中国家实施特定的园区政策，一般都会设立专门的法律或者法规对于园区进行定义和规范管理，以便更好地招商引资。本文以第一次出现园区法规为该国实施园区政策的年份。得到以下目标国家实施园区政策的年份。

表1 实施经济区政策的年份

对照组国家则选取那些并未实施经济区政策的国家。选择的标准是1.2004年以前该国的法规中并未发现园区相关的法律法规；2.2004年以前并未在文献中发现该国的园区资料。于是得到以下对照组国家：贝宁，博兹瓦纳，布基纳法索，中非共和国，乍得，刚果金，科特迪瓦，莱索托，马拉维，毛里塔尼亚，尼日尔，卢旺达，塞舌尔，塞拉利昂，南非，斯威士兰，赞比亚。研究的目标国和对照组国家都位于非洲，具有较强的经济和政治相似性。

在完成目标国和对照组国的选取以后，笔者进一步进行经济指标的选取，本文选取了三次产业比重、人口密度、城市化率、男女性平均受教育年限、投资率这些指标作为合成国家的特征指标。这些数据采取的是1980年—2004年之间的平均值。举例来说，合成的马达加斯加与真实马达加斯加在变量上较为接近。

表2 真实马达加斯加和合成马达加斯加的相关变量

而进行解释的变量则是人均FDI，从1978年开始合成至政策实施的年份。FDI作为国家进行经济区政策试验最先影响的变量，最容易体现经济区是否真的有效。因为没有开始工业化或者工业化受阻的发展中国家，大量工业消费、生产品依赖进口，一方面是超额的贸易赤字，同时外债高企，一方面是消费占GDP的比重很高，资本形成率较低。解决这一问题的一个方法就是积极引入外资，这样做可以通过外资替代外债来平衡国际收支平衡表，同时又能弥补国内投资率不足的问题。因此能否成功地吸引外商投资，成为发展中国家经济转型的先导条件。而经济区政策的实施，往往是以吸引外商投资为首要目标的。几乎所有发展中国家的园区法中都明确写了外国投资者的保护条款和投资激励政策。

四、合成结果和稳健性检验

表3 各对照国在虚拟合成国中所占的比例

（一）合成结果

根据合成控制的条件，首先确定了各个对照组国的比重，具体见表3。表中的数字表明该对照组国在合成国数据中的权重。

接着根据各个对照组国的权重，进行虚拟国家的合成。合成的变量是各国的人均FDI，该数据列从1978年开始，一直合成到2004年。合成的结果见图1。实线表示真实的国家数据，虚线表示合成的国家数据。垂直的虚线即表示实施经济区政策的年份。

图1 合成国与实际国的人均FDI对比

从合成的结果上来看，加纳、马里、津巴布韦的经济区政策初期带来了较好的人均FDI增加，但是这个过程并没有持续很长时间，在FDI的峰值以后，马上就出现了断崖式的下跌，这显示这些国家的经济区政策在长期来看并没有呈现很好的效果。而肯尼亚的数据波动较大，无法判断经济区政策的影响。马达加斯加的经济区政策在实施后的较长时间并未出现明显的效果，合成国和真实国并未出现较大的差异。而多哥在实施经济区政策以后，吸引FDI的水平反而不如之前。这说明经济区政策效果的差异性较大，有的国家获得了较好的结果，却不能持续较长时间，而有的国家反而得不偿失。经济区政策未必一定能为发展中国家带来好处，事实上，经济区政策的成功与否，更重要的是政策与国家现实国情的有机结合。许多发展国家花费大量的时间和精力制定园区政策，最后由于治理不善、规划不合理反而无法吸引外商投资。

（二）稳健性检验

本文采用Abadie（2011）的方法进行稳健性检验，就是将对照组国家中比重最大的国家逐一剔除，再拿剩下的国家进行重新合成。本文展示多哥的稳健性检验。实黑线部分为真实的多哥人均FDI，实灰线部分为合成的虚拟多哥，虚灰线部分为不断剔除最大比重国家以后得到的合成虚拟多哥。从检验结果可以看出，灰虚线部分在1989年以后基本位于黑实线上方，结果并不因为对照组国别的选择而发生改变，也不受大比重国家的影响。

图2 多哥——结果稳健性检验

五、经济区政策的问题分析

以上的结果显示，实施经济区政策以后，并不一定就能改变这个国家提高吸引FDI的水平，也不一定就能很好地推动这个国家的经济转型。有的国家例如马里表现良好，而在诸如多哥的国家中，建设经济区以后反而更不利于FDI的输入，得不偿失。笔者于是通过查阅30个发展中国家的投资法、园区法和相应法规，并结合给数个非洲国家做园区政策分析和政策建议的经验，深入总结发展中国家在经济区政策中的问题，发现主要有以下四大问题，这些问题事实上也是中国在建立海外产业园区时不能回避和不可忽视的部分：

（一）政府投资机构直接参与园区投资运营。从上世纪90年代以来，一些发展中国家为了吸引海外投资，优化投资环境，纷纷在主管经济的部委下面设立了主管投资、经济园区的专门机构，有些甚至具有部委的级别，一般还会通过专门的法律明确这些主管机构的权责范围和人员构成等事项。这些机构不但拥有投资审批、园区土地审批的权限，还有自身作为企业的投资运营资质，事实上做起了“裁判加运动员”双重身份。许多园区由这些投资局和自贸区管委员自行开发自行经营，效率低下，行政摩擦严重。这些介于政府和企业之间的机构，往往没有动力去降低园区的成本，也没有动力去战略规划的角度设计园区，关注点仅仅放在吸引大企业入驻园区，收取租金，完成政治任务。

（二）政府中的大量欧美顾问团队阻碍实施。调研发现，在非洲的许多国家，驻当地的国际组织、区域组织，甚至政府部门内部都存在大量欧美白人的顾问团队。这些顾问团队深入参与到法律法规的具体制定和修改，国家战略规划和具体政策的实施，出谋划策，实际上对非洲国家的政治决策产生极大的影响。欧美顾问们在政策制定过程中，以欧美的政治制度框架来要求非洲国家，对于经济发展的前提和相应的基础设施建设却置之不理。在经济还未发展的情况下，就热衷于字斟句酌填补各种“法律漏洞”，不但没有带来企业的投资热情，反而造成了法规的繁文缛节。而在大兴投资项目和园区的建设方面，这些顾问也往往以非洲国家的软硬件基础设施不具备条件为由，开出红牌。

（三）政府通过特定的法律渠道掩盖性地修改优惠政策。非洲国家往往会发现一开始允诺企业的优惠政策过于优待，为了获取更多的财政收入，他们考虑修改投资优惠政策。重新修订投资法、自贸区法或经济园区法将通过国会，流程复杂，过程繁琐，并且将引发投资者较大的争议。在欧美专家的建议下，为了政策的“灵活性”，不少非洲国家并不在投资、园区相关法律内加入投资优惠条款，或者只涉及一些宽泛的条款，而将投资优惠的具体条款设置于其他的相关法律中。例如乌干达将优惠条款设置于税法中，税法可每年修订；吉布提将投资法、自贸区法、税法的优惠条款的修改权限放置于每年的财政预算法里，做到了年年可修改；尼日利亚将投资优惠条款单独置于投资法的下位法规中，便于修改。然而在招商引资过程中，投资者看到的却是完整的优惠条款，却不知道政府可以灵活地修改这些优惠条件。不少投资者只能通过不断谈判和协商来保证优惠条款的继续，这中间就多了许多寻租的空间和政策的摩擦。

（四）大企业主导式的园区建设和不合理的园区规划。发展中国家往往为了园区的高出租率，习惯招商大企业，往往几个大企业就占据了园区的大部分土地，根本没有空间给小企业生存。而这些大企业往往是资本密集型的，虽然投资额巨大却并不创造多少当地就业。资金紧张的当地政府往往依赖大企业进行园区内部的基础设施建设和配套服务的提供，园区投资者、管理者、运营者错位，也造成了较大的行政摩擦。在满足于招商大企业的背景下，园区的规划就显得比较简单且不合理，依赖于大企业入驻而没有全局的园区战略规划，一旦招引大企业失败，也没有招引小企业的准备，导致园区建设停摆。

以上种种的问题说明，要建设好海外产业园区，远不是简单的中国发展经验的照搬，面临的也不仅仅是基础设施建设不足和资金缺乏的问题，而是需要考虑当地的政治、经济的生态环境，适应与国内不同的经济决策程序，结合当地发展情况和中国发展经验，综合制定园区战略发展规划。

六、结论及建议

建设特殊的经济区作为一种非均衡发展战略的政策选择，一直以来是发展中国家吸引外资、推动国内经济转型的手段之一。中国的发展经验也证实了经济区建设的价值。也正因为如此，在“一带一路”的大背景下，境外经贸合作区等海外产业园区作为国际产能合作的重要平台而受到中国和其他发展中国家的政策首选。但是在海外建立园区，并不是中国发展经验的简单照搬，许多发展中国家也曾经自行尝试建立园区而不得要领。这就需要总结和分析这些发展中国家过去的园区建设的经验和效果。

本文通过合成控制法，分析了经济区政策对于政策实施国的效果。结果表明并不是所有发展中国家的园区政策都是成功的，一些国家的园区政策效果平平，甚至还对国家产生了拖累作用。笔者于是通过具体的政策法规分析和调研经验，认为发展中国家实施园区政策存在四大问题：政府投资机构直接参与园区投资运营；政府中的大量欧美顾问团队阻碍实施；政府通过特定的法律渠道掩盖性地修改优惠政策；大企业主导式的园区建设和不合理的园区规划。这些问题不但过去存在，在中国企业进行海外产业园区建设时，同样存在。就此，本文提出以下建议：

（一）从国家政策的层面，将海外产业园区作为国际产业链整合的重要一环。在“一带一路”倡议的背景下，国际产能合作重要性日益凸显，海外产业园区也作为中国经验、中国企业和当地招商引资需求的重要平台。但是在国际产业链整合的战略层面，则还只是让企业在外单打独干。要建立完整的全球产业价值链，中资在全球进行布局，几个单独的企业是很难做到的，大量松散的企业也无法完成。这就需要国家从大的战略规划角度，将中资在全球的布局进行整体规划。而海外产业园区的建设，既是中国经验的对外输入，又是产业对接实打实地落地，一方面可以填补产业链布局的空缺，另一方面也可以扩大中国在海外的软实力影响力。

（二）从投资企业的角度，要特别注意园区的投资者、管理者、运营者身份的明确。发展中国家往往将招商引资者、园区建设者、规章制定者、管理运营者等等身份混淆。当地政府和投资者往往既是商业合作的关系，又是监管被监管的关系。这样的结果一方面使得中国的管理经验无法得到充分实施，引发园区投资、管理的矛盾和摩擦，另一方面也大大增加了资金和时间成本。因此对于企业而言，首先要深入了解当地的投资法、园区法律体系，了解当地所采用的园区管理，然后在此框架下与当地政府协商，尽量做到园区投资者、管理者、运营者责权利的明晰。

（三）从国内智库学者的角度，要深入参与国际投资项目的规划和实施。调研中发现的欧美顾问团队大量渗入发展中国家政治决策和政策实施的现象。这需要中国的智库学者真正渗入参与到国际投资的具体规划和实施中去，对当地国政府能够提出切实可行的招商引资和经济发展的中国经验解决方法。这样做的前提则必须是像欧美顾问一样，深度了解和分析不同发展中国家的政治、经济、文化和整体治理框架结构，并结合中国特有的经济发展经验、产业经验提炼总结项目规划建议。

注释：

①本文是笔者在为吉布提、卢旺达、乌干达、尼日利亚做了投资法、园区法的政策分析和政策建议以后，并且结合在北京大学新结构经济学中心30个发展中国家的投资法、自贸区法规整理的背景下，思考做的研究。在“一带一路”背景下的中国企业海外投资，比较喜欢采用产业园区的形式，然而许多企业并不了解当地的法律法规，当地政府也出于种种原因，频频通过各种方法修改法规。笔者有感于这方面研究的欠缺，于是希望就海外产业园区这一话题展开研究。

②在中国，经济特区事实上是一种行政概念，而产业园区更多是地域概念，不能混为一谈。但是本文的关注重点在于非均衡的园区优惠政策，行政级别和行政权限影响的是园区政策优惠程度，不改变其非均衡的本质。

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