土地一级开发整治引入PPP模式的若干分析

孙雯

引言

PPP模式的核心在于私人与公共资本间的合作，目前，该模式已经在各行各业中得到了广泛应用，对土地一级开发与整治而言，PPP模式的应用主要分为两个方向，其一是提高农耕地的质量，也就是农地开发整治，其二是对城镇土地进行开发与整治，例如，改造旧区、工厂和仓库等，这又被称作房地产土地的开发。随着PPP模式被越来越多的人所熟知，围绕着该模式在土地开发中的应用展开分析，就显得很有必要。

1 土地一级开发整治的模式

1.1 企业开发

在适用于土地一级开发整治的制度出台前，企业开发是开展相关工作时需要应用到的主要模式，从事房地产开发工作的企业，通过协议出让获得土地，在完成征地、拆迁等一系列工作后，再对房屋进行开发（如图1）。现有资料表明，在以企业开发作为开发、整治土地的主要模式的那段时期，土地市场混乱、增值收益流失的情况较为严重，随着土地储备制度的出台，土地市场的规范程度不断提高，一级、二级市场相分离，因此，从理论上来说，企业开发模式已经不复存在。

1.2 政府主导

对政府主导的市场化模式而言，在对土地进行一级开发整治的过程中，处于主导地位的始终为政府，也就是说，政府可以通过招投标确定负责具体工作的企业，待工作告一段落并且通过验收，政府便可以对土地进行出让（如图2）。

1.3 政府垄断

图1 企业开发模式流程图

政府垄断模式的特点，是由政府投资的企业或政府所建立土地储备中心，全权负责土地一级开发整治的有关工作。国内应用该模式的代表为重庆市，土地一级开发整治的主体为重庆市政府，负责相关工作的机构为国有控股集团，包括水利投资、地产集团等，施工单位参与的环节主要是土地开发整治，完成相关工作后，便可前往土地交易中心，将土地进行出让[1]。

图2 政府主导模式流程图

上文所提及三种模式的不同点，主要体现在企业角色、政府角色和操作方式三方面，具体如表1所示。但是通过实践能够发现，这三种模式均存在相应的不足，企业开发提高了政府宏观调控的难度，政府垄断无法提高开发整治效率，政府主导相较于其他两种模式而言更为科学，但仍旧存在政府不具备应有土地控制力的问题。基于此，相关人员应当以现有模式为基础，结合实际需求对土地一级开发整治的新模式进行探索，使其能够发挥应有的作用。

表1 土地一级开发整治模式的比较

2 开发整治中引入PPP模式的作用

2.1 强调土地开发整治具有的经济和社会效益

基于PPP模式所开展的土地一级开发整治工作，强调土地开发整治具有的经济和社会效益，无论是资源浪费还是无效投资，出现的几率都会大大降低。PPP模式具有的规范性特征，决定了社会资本和政府资本的融合，在履行合约以及统筹协作方面，面临着比过去更加严格的要求，也正是因为如此，将PPP模式引入对土地进行开发整治的过程中，能够在最大程度上发挥政府以及企业具有的优势，通过取长补短和扬长避短的方式，从根本上避免包括资金、土地和人才在内的资源要素出现不必要的浪费[2]。

2.2 将资源配置中市场具有的作用进行充分发挥

通过对西方发达国家通过土地开发整治获得的经验进行分析不难看出，在开发整治的过程中引入PPP模式，其目的主要是解决针对基础设施所开展建设工作，存在的效益低下、投入不足、负债压力以及效率较低等问题。实践结果表明，虽然现阶段针对土地一级开发整治所制定的模式，能够缓解并减轻上文所提及问题的严重程度，但是想要从根本上杜绝问题的出现，PPP模式的合理应用就显得很有必要。将PPP模式与土地开发整治相结合，能够加强相关工作的市场化程度，以土地、资金和人力资源为代表的要素所具有的联动作用也能够得到最大程度的激活，此时，在对PPP模式在优化市场配置方面具有的优势加以利用，自然能够提高土地一级开发与整治工作的效率。

2.3 能够使政府、相关企业优势得到应有的呈现

从政府的角度出发，PPP模式的引入，对土地开发整治过程中自身角色的转变，具有十分重要的作用，具体来说，随着PPP模式被引入，政府的角色由最初基础设施、公共服务及土地整治的提供者，向合作、监管者进行了转变，随着政府角色的转变，针对土地展开的一级开发与整治工作，无论是建筑物征收还是工程质量，都能够得到应有的保障，这对于提高面向社会公众所开展服务工作的质量而言，具有十分重要的作用。对于社会资本的参与企业来说，PPP模式的引入，能够帮助其对自身在人才调配、资金管理和市场组织架构方面具有的优势进行充分发挥，以此来达到提高土地征收、整理和施工过程所具有创新性的效果，在提高工作效率的基础上，降低土地开发整治需要投入的成本，使PPP模式在土地一级开发整治方面存在的优势能够被充分的展示出来。

2.4 避免土地一级开发整治在决策方面存在随意性

将PPP模式与土地一级开发整治相结合，能够避免所制定决策存在随意性的情况出现，这对于投资风险的降低而言，具有十分重要的意义。过去很长一段时间内，在完成土地一级开发整治的相关工作时，政府往往会以所组建融资管理平台或是土地储备中心为依托，通过土地抵押的方式，获取银行贷款，在完成土地征收，拆迁补偿和土地平整的相关工作后，对规划容积率加以确定，并在土地交易中心，通过公开挂牌出让的方式，让投资商或是开发商根据地块的实际情况缴纳相应的出让金，最后利用出让土地获得的收入，对银行贷款进行偿还[3]。如果房地产市场面临不景气的情况，那么，随着土地市场的下行，相关融资平台或土地储备资金还贷方面的压力往往会随之增加，政府自然需要对市场风险进行承担。将PPP模式与土地一级开发整治相结合，则有效避免了上述情况的出现，社会资本和政府资本的融合，不仅减轻了政府在财政方面具有的负担，减少社会主体在投资过程中面临风险的几率，社会资本的参与企业还会对土地开发整治的风险与可行性加以论证，明确在土地整治经营过程中，可能出现的风险。对于土地开发整治项目而言，如果无法激发社会资本的兴趣，获得较高的企业参与度，政府则应当对该项目的开发整治计划进行重新审视，这样做的目的是降低项目随意性。

3 充分发挥PPP模式所具有作用的思考

作为管理模式的一种，PPP模式具有的经营理念和方式分为先进与规范两种，在将PPP模式引入土地开发整治工作的过程中，人才稀缺和资源不足的问题，往往会给该模式的规范应用以及有效推广带来制约。对土地一级开发整治而言，PPP模式的引入，并不仅仅为了获得项目或资金，而是将该模式在投融资方面具有的能力进行充分发挥，在减少社会风险和资金风险的同时，导入先进的经营与管理理念，保证面向公众所提供服务和产品满足高规范、高质量的要求。如果所选择领导者缺乏组织统筹能力，缺乏对突发事件进行处理的经验和方法，项目参与方不具备全面并且系统的专业规范与知识，PPP项目具有的收益利润、运营效率以及财政预算必然会受到影响，由此可以看出，解决人才稀缺和资源不足的问题，是保证PPP模式对土地开发与整治具有的作用，能够得到充分发挥的关键。

4 结论

综上所述，PPP模式具有的风险共担、伙伴关系和利益共享特点，决定了其在盘活社会资本、拓宽融资渠道等方面具有其他模式所不具备的优势，这能够对土地开发整治过程中存在问题进行有效解决。另外，在大部分国家，PPP模式均已被广泛应用在对公共设施和基础设施进行建设的过程中，随着社会资本的壮大和政策环境的完善，将其引入土地一级开发整治，具备应有的可行性。

[1]田晶会，刘 松.PPP模式重塑土地整治投资格局[J].中国建设信息化，2016（18）：54～57.

[2]贾广葆.土地一级开发整治引入PPP模式的若干思考[J].住宅与房地产，2015（24）：44～51.

[3]李金升.土地一级开发PPP模式的法律应用评析[J].上海房地，2015（08）：28～31.