网络不确定性视角下城市群协作治理模式的研究述要*

母 睿，付 岩

（1.大连理工大学人文与社会科学学部公共管理系，辽宁大连116024；2.辽宁生产力促进中心，辽宁沈阳110013）

一、引 言

城市群是目前我国政府文件中常用的描绘城市空间组织形式的概念，它指的是在特定地域内，以1个以上特大城市为核心，由至少3个以上大城市为构成单元，各城市依托基础条件和发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密，并最终实现高度同城化和高度一体化的城市群体[1]。城市群协作治理便是城市群中具有共同战略目标的城市，为了提高自身的竞争优势、获取互补性资源所建立的一种紧密的、长期的且相互受益的战略合作关系。

我国2016年发布的国家“十三五”规划纲要正式提出城市群协作治理概念，确立城市群作为推进我国新型城镇化的主体形态，制定区域协同发展、优化产业结构、开放合作、多元共治的总体战略。城市群协作治理的提出标志着我国城市管理体制由科层管理模式转为涉众系统环境下的协作治理模式。对于我国传统的科层管理方式而言，自上而下的决策过程是比较普遍的，也就是中央政府根据发展目标制定城市政策，并经由权威的资源计划、分配和控制，使地方政府执行政策或落实项目。但是对于跨区域的城市群协作治理而言，本身就是要打破政府机构之间的界限，并且倡导政府与私人部门共同管理公共事务的理念。各个区域之间、各个政策参与者之间形成复杂的网络化关系。这种网络化关系体现了各决策主体在解决城市发展问题时所承担的责任、扮演的角色，以及复杂的资源依赖关系。在决策过程中，协作治理模式更强调多元主体通过对话、协商、妥协、伙伴关系、确立共同目标等方式来实施计划，规避相互冲突的政策情景，更好地综合利用资源，为公共服务提供整合性的解决方案。

基于上述协作方案的确立，我国地方政府开展了多种形式的沟通、协商和协调，确立了周期性的合作与发展联席会议、城市群经济协调会议，以及城市群主要领导座谈会等协作机制[2]。然而，由于存在多种网络不确定性，城市间的合作运行并不理想。以环保协作治理为例，跨区域环境治理项目的具体落实多靠领导人作出承诺，缺乏组织安排、制度保障和稳定性。并且，合作行动基本停留在会议讨论、集体磋商和经验交流层面上，缺乏制度性集体行动计划[3]。此外，城市群内部经济社会发展的不平衡，导致各城市对社会公共问题持不同态度和要求，这种认知和目标差异进一步阻碍了城市间合作。

城市群的协作效果未能达到预期目标，这意味着在原先强调优势互补原则的基础上，形成协作关系的城市群体也应考虑如何通过降低协作不确定性来提高协作效率。鉴于此，本文引入涉众系统环境下网络不确定性这一概念，将城市群协作治理看作是其在网络不确定性条件下的一个复杂运行过程，同时在该视角下探究现有文献中不同的城市群协作治理模式对降低或控制不确定性的作用。

二、网络不确定性概念的提出与内涵

网络不确定性概念的提出与涉众系统理论的发展密切相关。涉众系统（multi-actor system）一词最早由Scharpf（1997）提出，并由荷兰代尔伏特理工大学技术、政策与管理学院研究团队进一步发展而来[4-5]。它建构在复杂系统理论、组织理论以及博弈理论的基础上，指的是治理系统由众多带有不同利益和目标的参与主体构成，这些主体之间资源相互依赖，为达到个体目标必须开展沟通协商，并进行有效的协作；协作过程中，各主体拥有自己的规划和策略，根据其它主体的行动反馈适时调整博弈策略，吸收经验，并建立信任机制，使整个合作过程具有动态特征。

网络不确定性，指的是在涉众系统环境下，各方参与主体在实现自身目标并完成集体利益的过程中，由于无法精确计量投入与产出，无法掌握合作者的相关信息，无法完全控制合作者的行为，以及无法描绘合作前景而带来的诸多风险。最早对治理网络不确定性进行定义和类别划分的是荷兰学者Joop Koppenjan和Erik-Hans Klijn，他们在2004年出版的Managing Uncertainties in Networks（译：管理网络不确定性）一书中，首次提出了涉众环境的深度不确定性，并将其分为三类[6]。

第一类：制度不确定性（institutional uncertainty），指的是政策问题的解决缺乏制度设计和组织安排。一方面，多元参与者之间缺乏稳定的组织关系，这使得合作的发起严重缺乏同伴响应（peer responsiveness），初始合作网络难以形成，或合作只停留在表面阶段；另一方面，协作网络缺乏制度性的监督机制，机会主义行为的成本极小，对于合作带来的利益分配和资源投入缺乏制度保障。

第二类：策略不确定性（strategic uncertainty），指的是网络中多元参与者根据各自对问题的理解设计优化策略，通过与网络中其它参与者互动来观察对方策略，并变换自身的对抗/合作策略。这种策略的不稳定性和动态性决定了参与者彼此间策略的不确定性，进而引发合作中搭便车、背叛等机会主义行为，使得合作极为困难，或带来不可预期的合作结果。

第三类：本质不确定性（substantive uncertainty），指的是网络中多元参与者对政策问题的出现和发展持有不完全、不对称的信息，信息的不完全性导致利益相关者对问题的本质持有不确定的认知与了解，信息的不对称性导致利益相关者对问题的解读存在差异甚至冲突。因此，协作治理中本质不确定性通过有限认知以及认知差异阻碍了多元主体的有效合作。

Koppenjan和Klijn对治理网络不确定性的定义具有静态特征。制度不确定性源于制度理论和组织理论，主要阐述网络成员拥有不同的制度背景和组织文化，这种制度背景的差异对网络成员开展协调工作构成了阻碍。策略不确定性源于博弈理论，主要阐述网络成员对于策略采纳拥有较高的自主权，这种自主权造成了最终决策的不可预见性，形成协作的阻碍因素。本质不确定性源自有限理性，主要阐述政策本身缺乏知识积累和信息搜集，导致网络成员对政策问题本身不够熟悉，或持有不对称的信息，造成沟通协作的困难。

然而，有学者提出复杂系统的不确定性并不是静态的，而具有高度的动态性[7]。网络中一项初始不确定性，经过众多网络关系的层层迭代，将会渗透整个网络并发展成无限型不确定性（infinite uncertainty），造成整个系统瘫痪。换句话说，网络不确定性具有很强的传播性，网络中各节点成员存在着密切的关系，一旦某一成员出现问题（如退出网络），关注网络制度和规则的演化（如网络接入与断开规则、网络节点资源部署规则、成本收益分配规则等）以及组织变革（组织创新和组织结构的重新设计等），通过追踪制度的演变规律，降低网络不确定性。策略不确定性更加注重过程管理，通过建立标准决策程序和冲突化解机制规避策略行为，提高决策的透明度，控制策略不确定性。本质不确定性则是更加关注协作网络形成以前各成员价值取向，打破信息的不对称性，规避不可调和的观点和利益，求同存异，避免事前的认知固化。

在新的框架中，Koppenjan和Klijn试图在原有三类网络不确定性中寻求内在的动态机制。然而，最新的研究表明在这三类不确定性之间也存在动态机制：从制度到策略再到本质的方向，网络制度和规则的变化为网络成员提供不同的策略选择与博弈的鼓励与限制条件，网络成员策略选择和博弈进一步影响成员对政策问题的认知和看法。反过来，从本质到策略再到制度的方向，网络成员的价值澄清和先期对固化观念的摒除促成了网络成员之间展开互动，寻求合作，合作过程中相互调试的经验和策略反馈式学习进一步为网络制度创新和规则调整奠定基础[8]。这种正反两个方向、环环相扣的三种不确定性分析，为后续控制和降低协作网络的不确定性提供良好的理论支撑。

三、城市群协作治理模式及其对降低不确定性的作用

现有文献提出三种城市群协作治理模式。第一，以传统区域主义为导向的城市群协作治理；第二，以公共选择理论为导向的城市群协作治理；第三，以新区域主义为导向的城市群协作治理。本文就这三种模式，从协作方式、治理目标、现有研究的主要特点和结论几个方面开展述评。

（一）以传统区域主义模型为导向的城市群协作治理

传统区域主义模型是在19世纪中后期，随着北美城市快速工业化和城市化应运而生的一种区域管理模式，后被各国政府采纳应对城市扩张以及城市职能的转变[9-10]。该模式旨在消除行政分割和“政治碎片化（political fragmentation）”问题，通过建立新的政府层级和科层规制来解决跨行政区的公共服务供给问题，提高区域内公共服务的效率和均等性，以及更好地吸收经济外部性和随之而来的溢出效应。

传统区域主义模型主要包含两种形式的政府组织结构：一是单层的“巨型政府/单一政府”结构，通过取消区域内各个独立的地方政府，经由“中心城市兼并（annexation）”或“市县合并（citycounty consolidation）”等具体做法，成立一个庞大、统一的区域型政府。然而，由于各地政府强大的经济和政治势力，加之区域型政府拉大了管理机构与公民之间的距离，无法灵活敏捷地处理公共事务，单一的区域型政府很难推广。相比之下，“多层级政府”结构仍保留现有各地政府的独立性，通过建立一个政府性“伞状机构（umbrella organization）”或“特区政府（special district government）”并赋予该机构一定的行政权力来协调各地政府的目标冲突，促进府际间的合作与交流[11]。

这部分的研究，主要集中于区域型政府形成以后的绩效表现及其影响因素。国外学者最早搭建了挖掘区域政府高效运行的影响因素模型（后来学者称为“R&K”模型），并指出成功的区域型政府实际上内嵌于一系列重要的社会、经济和政治转型事件中，社会的不同发展阶段，以及政府结构改革中复杂的事件联系，决定了区域型政府成立以后的绩效表现。以“R&K”模型为基础，Leland and Thurmaier搭建了“C3”模型，通过确立量化的绩效评价指标，对北美地区12个规模庞大的市县合并项目做了评价，并得出市县合并并不能提高区域内公共服务的均等性，也无法真正提升政府运行效率[12]。此外，Feiock，Martin 与Schiff得出了区域型政府的设立并不能有效地降低公共服务的供给成本的结论；相反，公共决策过程和公共产品的生产大幅度提高了交易费用[13-14]。从政治学的视角看，Marando在区域型政府出现的早期就做了全国范围内的调查，调查结果显示从1949年到1974年，居民对市县合并的接受度从51%下降到12%，表示越来越少的居民对成立新的巨型政府持反对意见[15]。

可见，在实践层面上，传统区域主义模式下的城市群协作效率提升并不显著。虽然区域型政府为区域内公共服务和行政管理统筹资源、统一协调，但也可能带来机构臃肿、政府公务人员难于管理、改革无法有效实施等组织问题。庞大的区域型政府还可能忽视辖区内弱势群体对公共服务的特殊需求，由于管理者与被管理者之间距离的拉大，居民意见无法有效地上传下达，政策表现与决策的相关信息难以顺畅沟通。正是由于这些原因，传统区域主义的发展日渐衰退。

（二）以公共选择模型为导向的城市群协作治理

传统区域主义饱受挑战的同时，公共选择学派应声而起。公共选择学派认为民众可以自由地选择那些最能满足自己偏好的地区来定居，这些地区能够提供居民所需要的公共服务。因此，公共选择模式以接受“政治碎化”为前提条件，“碎化”的公共产品与服务为民众提供了自发选择、“用脚投票”的机会，避免建立庞大的政府机构，刺激地方政府间的竞争[16]。

公共选择模型强调公共产品生产和提供的分离，虽然地方政府负责提供公共产品，但它不一定要承担其生产职能。地方政府可以经由公共服务外包，与社会中第三方签订合同，吸纳私人部门的技术和资源，以公司伙伴关系的契约形式完成公共产品和服务的供给。此外，虽然地方政府之间存在竞争，但是为了解决共同面临的问题或创造互惠共赢的格局，地方政府之间也可以开展多方面的合作，签订跨地区、跨行政边界的协议[17]。可见，公共选择模型尽可能缩小上级政府干预力度，强调以市场为导向的分权管理模式，与传统区域主义模型的科层集权形成对比。

这部分的研究主要关注地方政府自发形成合作关系的驱动与阻碍因素。一部分学者提出，在缺乏上级政府下达明确指令的条件下，地方政府自身的治理能力（local government capacity）构成了府际间有效合作的关键因素[18-20]。地方政府治理能力指的是地方政府寻找合作伙伴，组织开展政策协调活动，规避合同违约行为，以及产生集体行动的能力。如果地方政府缺乏这种组织和管理能力，就很难建立起与外部的联系和合作关系。此外，也有学者提出，地方政府共同面临和亟待解决的社会问题（common serious social problem）、地方政府之间对称的/具有可比性的政治和经济实力（symmetric political and economic power）、城市间地理位置的临近性（geographical proximity）、政府领导人强烈的晋升动机（career and promotion incentive）以及低频的政治流动（infrequent political turnover）都是促进合作的前提条件[21]。

然而，国内学者通过实证检验和经验数据分析指出以上前提条件很难满足。实际上，地方政府之间在生态治理整体目标上的偏好差异、生态协作治理的公共物品属性的不同，以及地方政府合作成员间影响力的不均衡都造成了合作的困境[22-24]。也有学者提出，地方政府“横向问责机制的不健全和纵向问责机制的局限性，使得财政收益最大化逐渐成为支配地方政府行为的主导逻辑，并最终导致了政府选择性履行职能的局面”[25]。地方官员晋升的政治锦标赛对于地方政府间的经济竞争激励过度，而对于环境的合作治理行为却激励不足。由于相邻近的地方政府都担心经济发展和环境保护成果的正溢出性，导致了省区交界处地方经济发展缓慢和环保问题突出的局面。

（三）以新区域主义模型为导向的城市群协作治理

传统区域主义和公共选择学派分别从集权和分权两个角度试图解决区域协调和城市管理问题；在实践中，两种模式都出现了实施难题。传统区域主义无法保证高度的政策执行顺度，以效率和公平性为主的区域管理目标无法真正实现。公共选择模式下众多行政机构很难顺利地形成合作关系，许多初始条件（如地理临近或相似的经济政治实力）尚不具备。

因此，自20世纪90年代后期，基于大量的实践经验管理者逐渐意识到应融合以政府干预为主的传统区域主义和以市场为主的公共选择模式，并提出第三种区域管理模式：新区域主义（new regionalism），认为在区域发展问题上应综合考虑政府干预的效力和市场对合作的促进作用；提倡“治理（governance）”而非“管制（government）”，以灵活开放的横向协作网络代替纵向封闭的政府管理，吸纳区域内其它非营利组织、商业部门和公民团体以多样的方式参与区域治理[26]。

新区域主义具有以下特征：第一，强调协作（collaboration）与协调（coordination）的并用。从管制到治理的转变就意味着区域治理主体的多元化发展，权力结构不再是固定统一的，而是灵活分散的，各主体处于平等的、资源相互依赖的关系当中，要实现自身发展目标必须建立协作关系。在这个过程中，中央政府就多元主体的利益冲突和目标差异进行必要的协调，保障协作的顺利进行。第二，强调过程（process）而非结果（result）。在跨部门和跨行政区的协作治理中，参与主体更加关注与其它主体之间的互动过程和互动体验，经过多轮目标调节和博弈，获得由此带来的协作经验。第三，强调赋权（empowerment）而非权力（power）。在协作网络中，权力不再集中于某单一管理主体，而是通过赋权的方式使每个参与主体在网络关系中享有特定的角色和职位，也承担相应的职责。第四，强调信任（trust）而非监控（monitor）。协作治理要求协作主体之间具有高度的信任关系，信任可以有助于降低成员之间由于沟通和监督带来的额外费用，也可以更好地化解集体行动的困境。

这部分的研究主要集中于搭建协作治理的过程模型。目前，主要的协作治理模型有三个。第一个来自于Ansell&Gash的“协作过程（collaborative process）”模型[27]。该模型指出多元参与者应从“面对面对话（face-to-face dialogue）”到“信任构建（trust-building）”和“投入过程（commitment to process）”，再到“达成共识（shared understanding）”和获得“中期结果（intermediate outcomes）”，最后返回“面对面对话”解决协作中遇到的新问题。在这一过程中，初始条件（starting conditions），包括权力资源的均等性和主体间的前期关系基础，制度设计（institutional design）和领导力（leadership）都是协作过程顺利进行的有利条件。

第二个是Emerson等人建立的“协作动力（collaborative dynamics）”模型[28]。该模型强调系统运行环境与协作过程的相互影响和制约关系：系统环境通过旧有的法律法规和规则标准对开展协作活动提供机会和约束；反过来，多元参与者相互协调和调试的过程会产出新的行为准则和规则，这些规则作为输入构成了系统环境的新内容，使整个系统处在不断更新的状态。

第三个是Bryson,Crosby和Stone搭建的“跨部门协作（cross-sector collaboration）”模型[29-30]。与前两个模型相似的是，该模型也指出初始条件和协作过程对最终产出合作与协调性行为的作用。但该模型更加强调协作配置和构造（collaboration configuration and structuring）对顺利开展协作活动的作用。也就是说，协作网络的形成和运行需要上层部门的调解策略来确定协作网络的成员资格，以及各成员在协作中的角色定位，资源投入和责任担当。

四、城市群协作治理模式对降低不确定性的作用分析

上文对城市群协作治理的三种模式从协作方式、治理目标以及研究特点等方面进行了述评分析。基于此，这部分内容深入挖掘三种协作模式的理论基础，并探讨其降低网络不确定性的主要途径。

首先，传统区域主义模型的提出是基于马克思·韦伯的理性官僚制模型（Webber’s rational bureaucracy model）。在官僚制理论中，集权的科层制结构占支配地位。巨型政府、特区政府或政府性伞状机构的成立形成一个自上而下的指挥命令关系，决策命令配合权威的资源分配和规章制度由上级政府层层往下遵照执行，直到覆盖整个区域，解决区域面临的主要问题。因此，传统区域主义模型对降低网络不确定性的作用主要在于科层规制及清晰的行政任务划分。区域管理工作是以法律法规和条例等正式文件来规范区域成员的行为，一切上层政府的决策都以正式文件的形式下达，下层政府易于接受明确的指令。明确的法律法规规避了制度不确定性以及策略不确定性。由区域性政府明确划分每个地方政府成员针对跨界公共事务的职责权限，并以法规的形式将这种分工固定下来，规避了本质不确定性。区域内各地方政府须依照规章制度和标准操作程序开展行动，缩小自由裁量权，规避策略行为。

其次，公共选择模式的提出基于奥斯特罗姆的“多中心（polycentricity）”、“多元共治（polycentric governance）”的理论观点，并在20世纪后期的学术界开始兴盛。在多中心模式中，权力分散在包括政府、企业、社会组织甚至公民个人在内的多元参与主体之间，多元主体通过市场机制形成契约关系来协调各方目标和利益。针对区域管理问题，多中心模式主张保留分散的地方政府以及众多行政机关，虽然存在竞争，政府机构间可以自发地建立合作，培养自组织（self-organizing）和自我规制（self-regulating）能力，提高区域内资源的有效利用，增强公共服务供给的效率。因此，公共选择模型主要通过建立市场机制，以缔约和契约条款的形式减小不确定性。区域管理工作是以府际间或机构间形成的协议（或合同条款）来规范各地方政府行为，减小策略不确定性。合作协议明确规定各方参与主体及其应投放的资源，收益的分配方式以及承担的风险和责任，减小本质不确定性。具有法律效力的合同条款和协议内容可以有效地规避参与主体的策略行为，同时澄清合作事务所涉及的关键概念、信息和技术，减小制度不确定性。

再次，新区域主义范式的理论根源可以追溯到西蒙的“可拆卸系统（nearly decomposable system）”理论与哈肯的“自组织（self-organization）”理论的融合。可拆卸系统理论的中心思想是复杂系统更容易从众多稳定构建的组合中形成。也就是说，复杂系统具有模块化结构；虽然模块本身具有独特的性质，但被赋予新的角色后将逐渐融入系统中。可拆卸系统的思想对于理解新区域主义模式下的协作治理具有深刻意义：协作网络可以由上层政府聚集并组装众多相关参与者来形成，这一点与传统区域主义相似，都强调上级政府在协作形成中的重要作用。自组织理论强调系统元素自发形成的协同关系，无需外界力量的干扰，元素间相互调试的过程是最优的系统运行方式，这相较于公共选择模型有异曲同工之妙。因此，新区域主义范式将可拆卸系统中组装模块的思路与自组织理论中协同调试的观点相融合，强调多元参与者系统中协作可以由上级政府组织形成，也可由地方政府部门自发形成，在网络运行中出现冲突或集体行动困境时，可先由相互调试的过程解决，一旦解决失败，上层政府再给与干预和协调。因此，新区域主义对降低网络不确定性的作用在于：一切决策都以事先明确目标，经过反复协商共同确立；协作中互利共赢的局面使得多方主体遵守协作合约，建立信任机制，共同完善规则；在完善规则的过程中，参与主体依据自身发展目标可能退出或加入协作网络，协作网络始终保持归一化的合作目标，确保各方主体始终围绕合同或协议意图开展管理活动。

五、结 论

从区域治理的模式转变过程来看，我们知道该领域的研究发展较快，对于地方政府间有效的协作方案还缺乏定论，理论研究仍处于起步阶段，实践经验（尤其是中国区域治理的经验教训）也刚刚开始积累。三种模型的比较见表1。这部分内容概括了国内外关于城市群协作治理的研究现状的主要特点，并提出降低网络不确定性的有效途径。

表1 传统区域主义模型、公共选择模型、新区域主义模型对于城市群协作治理的比较分析

第一，现有的研究过多关注在多元主体自身因素对协作治理的影响。可大致分为两类：一类是地方政府内生属性，包括经济表现、资源占有量、地理位置等；另一类是地方政府的外部联动能力，包括桥接与键合资本的创建和积累，以及形成网络后的交流与协商能力。然而，这部分研究忽略了制度对于激励或抑制地方政府协调能力的重要作用。根据本文的研究框架，我们可以提出三种制度构建的途径：一是基于传统区域主义的科层规制，通过建立指挥命令关系规避制度不确定性；二是基于公共选择模式的合同约束，通过拟定完善的契约条款规避制度不确定性；三是基于新区域主义模式的信任构建，通过反复协商和完善规则规避制度不确定性。根据网络不确定性的动态传播机制，制度不确定性的控制可以进一步有效地降低策略不确定性和本质不确定性。

第二，现有的研究过多关注三种区域协作治理模式的绩效表现，分别从行政效率、交易费用、协作的生成与运行等方面考察了城市群合作效果。这种以结果为导向的研究，忽略了协作过程中多元参与主体的策略应用以及这些策略带来的负面效果。基于此，本文提出“事件记录与分析”的方法来追踪多元决策主体的策略和策略演变。原因在于“事件（event）”是人的行为策略的主要表现；“事件序列（event sequence）”和“事件网络（event network）”可以进一步揭示人在不同时期、经历与他人互动后所呈现的行为联系和策略变更。因此，降低网络不确定性的途径，也可以考虑以事件序列分析的方法探究城市群环境协作治理的过程，并兼顾人与事之间的归属关系。

第三，从现有的研究中可以看出，学者们对协作网络的界定来自于多元治理主体签订合作协议和条款（公共选择模式），或搭建协作框架（新区域主义模型）之后形成的显性关系。由此，学界对治理主体协作能力的界定也来自于协作过程所产生的策略回应和互动经验。然而，事实上，治理主体的协作能力（比如沟通协商能力或外部联动能力）不仅仅在互动过程中形成，很大一部分却是在正式合作关系建立以前就存在的。也就是说，城市群中各个治理主体实际上存在某种“隐性关系”。也就是说，虽然多方治理主体没有形成正式的合作关系，但若他们在某些时期分别关注、涉及某个公共议题，他们围绕该议题就存在隐性关系。目前这一观点在城市群地方政府协作治理领域尚未考虑。因此，本文提出通过构建参与者隐性关系来降低网络不确定性，通过识别出决策主体与公共议题之间的涉事关系判定参与者潜在的关系属性，这有利于网络形成以后参与者就相同议题达成一致意见，也有助于进行目标连结和信任构建。

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