惠州市水土保持监督管理工作的实践与思考

满小军

(惠州市水土保持监督监测站，广东 惠州 516000)

党的十八大以来，惠州市委、市政府积极践行“保护生态环境就是保护生产力”“绿水青山就是金山银山”等发展理念，提出建设绿色现代山水城市和走“五位一体”绿色跨越发展道路的目标定位，不断加大生态建设力度，从源头上保护生态环境，生态文明建设工作得到稳步推进，2017年实现全国文明城市“四连冠”。惠州市的水土保持工作以新水土保持法和广东省水土保持条例施行为抓手，全面贯彻落实国家“放管服”改革工作部署，不断深化生产建设项目水土保持方案审批制度改革，加强水土保持监督执法、法律法规宣传和水土流失治理，采取“双随机一公开”监管手段强化水土保持行政许可事中事后监管水平，取得一定成效。

1 惠州市水土流失现状及成因

惠州市地处广东省珠江三角洲东北端，南邻南海大亚湾，毗邻深圳、香港，素有“粤东门户”之称。全市国土面积1.13万km2，辖3县2区和2个经济开发区。2017年末，全市常住人口475.6万人，地区生产总值(GDP)达3 830亿元，森林覆盖率为62.34%，境内主要河流东江属珠江一级支流，是惠州、广州、东莞、深圳等地市的主要水源地，同时还担负着向香港供水的重要任务。

1.1 水土流失现状

根据《惠州市水土流失遥感调查成果报告》(2017年3月)，惠州市土壤侵蚀面积1 249.61 km2，占全市总面积的11.06%，其中自然侵蚀面积826.79 km2、人为侵蚀面积422.82 km2，见表1、2。

自然侵蚀中，轻度侵蚀面积最大，为684.14 km2，占自然侵蚀总面积的82.75%；中度侵蚀次之，占自然侵蚀总面积的14.40%，强烈、极强烈和剧烈侵蚀面积依次递减，分别占自然侵蚀总面积的1.74%、0.74%和0.37%。

表1 惠州市自然侵蚀面积 km2

人为侵蚀中，生产建设侵蚀面积较大，为236.81 km2，其次为坡地开发，面积为117.59 km2，火烧迹地面积最小，为68.42 km2。

表2 惠州市人为侵蚀面积统计 km2

1.2 水土流失成因

惠州市水土流失成因主要为以下四个方面：一是山区面积较大(中低山约占全市面积的7.7%，丘陵占26%，台地占35%，平原阶地占31.3%)，地形起伏大的区域面积和所占比例都较大(土地坡度大于15°的有3 952.27 km2)，加上全市年均约2 200 mm的降水量极易造成土壤侵蚀；二是城市化建设进程中生产建设项目人为扰动造成土壤侵蚀，占人为侵蚀的56%；三是在博罗县、龙门县一带分布着一定面积的喀斯特岩溶地貌，特殊的地质结构容易遭受侵蚀；四是山区面积较大，农业开发过程中出现较多的火烧迹地和坡地开发，占人为侵蚀的44%。

2 经验做法

近年来，惠州市水土保持工作紧紧围绕机制建设、综合治理、预防监督三项任务下功夫，采取加强组织领导、广泛动员部署等措施，保障全市水土保持工作有力、有序、有效开展。

2.1 明确“三个到位”，促进水土保持工作有力开展

一是加强组织领导，确保机构落实到位。惠州高度重视水土保持工作，水土保持法修订实施后，市政府及时就全市贯彻落实水土保持法有关情况向市人大做了专题汇报；市人大组织执法检查组对全市贯彻实施水土保持法情况进行了专项执法检查，督促各级各有关部门切实落实好水土保持各项工作措施，切实保护和合理利用水土资源。同时，为确保水土保持法及其相关配套制度落到实处，建立健全了水土保持监督管理机构，由市、县两级水行政主管部门履行相关职责，主要包括组织水土保持综合治理，拟订水土保持规划、措施并组织实施，负责生产建设项目水土保持方案的审批、实施监督及水土保持设施的验收等。同时，市里还成立了水土保持监督监测站，惠东县、博罗县、惠城区、惠阳区也先后成立了水土保持监督(管理)站，负责本辖区水土保持监督管理工作。

二是广泛动员部署，确保宣传落实到位。水土保持作为生态环境建设的主体工程，在国民经济建设和社会发展中起着重要的基础作用。近年来，惠州充分利用“世界水日”“中国水周”“12·4”全国法制宣传日等机会，强化法律进企业、学校、社区等活动，通过广播、电视、报纸、户外广告牌、LED显示屏、邀请知名专家举办讲座、宣传车巡回宣传、开展主题征文活动等形式，向全社会广泛宣传水土保持法、广东省水土保持条例等水土保持法律法规，增强全社会的水土保持意识，使全民的水保法制观念、水保忧患意识得到了极大的提高。

三是注重规划引领，确保蓝图落实到位。为确定全市水土流失易发区的范围，明确水土流失重点预防区和重点治理区，综合治理集雨面积200 km2以下的小流域，组织编制了《惠州市水土保持规划(2016—2030年)》《惠州市水土流失重点预防区和重点治理区划分》《惠州市小流域综合治理工程规划(2011—2020年)》等规划，并编报面上水土流失治理项目年度计划，为开展水土保持工作提供了有力指引。此外，多年来在惠州基础设施建设、矿产资源开发、城镇建设、公共服务设施建设等规划编制过程中，相关行业主管部门均充分征求了各级水行政主管部门关于水土保持方面的意见，并落实防范措施，有效地避免了水土流失。

2.2 突出“三个加强”，促进水土保持工作取得实效

严格执行水土保持法、广东省水土保持条例的各项规定，通过采取加强水土流失预防和综合治理、水土保持体制机制建设和水土保持监督管理能力建设“三个加强”，促进了水土保持工作取得实效。

一是加强水土流失预防和综合治理。以实施省人大整治东江中上游水土流失议案和市人大东江水资源保护议案为契机，扎实做好水土流失预防和综合治理工作。一方面，落实好预防措施。在水源区、江河源头区、禁垦山丘区和崩岗等水土流失重点区域采取封山育林、禁止开垦等措施，有效预防水土流失的发生。另一方面，深入开展水土流失综合治理。对轻度以下水土流失面积，采用以封育管护为主的治理方法，促进流失区生态自然恢复；对中度至强烈水土流失区，采用工程措施、植物措施及封禁措施相结合的方法进行治理；对崩岗流失区，采用以工程措施为主、植物措施为辅的治理方法进行综合治理。据统计，惠州市累计治理自然水土流失面积733 km2，约占全市总面积的6.5%。针对一些河流沿岸存在水土流失的现象，实施了7个小流域综合治理项目，共治理河长82 km2，治理水土流失面积26.77 km2，总投资约2.7亿元。惠州结合第二批全国水生态文明城市建设，强力推进中心城区15条主要河涌水环境综合整治，计划投入87.2亿元，完成河道防洪排涝、水质改善、景观美化和道路交通整治。目前，已完成治理河涌4条，其中，2013年完成建设的金山河综合整治工程获得2014年“中国人居环境范例奖”。此外，市、县(区)两级水行政主管部门督促各生产建设项目业主依法编报水土保持方案，认真落实截排水、拦挡、防护、复绿等水土流失治理措施，有效治理水土流失，治理区的林草覆盖率显著提高，泥沙流失量逐年减少，生态环境明显改善。

二是加强水土保持体制机制建设。一是出台政策法规，加强行业管理。为贯彻落实水土保持法，惠州市出台和制定了实施水土保持法办法、实施广东省水土保持补偿费征收和使用管理暂行规定办法、开发建设项目水土保持方案审查和审批管理制度等一批水土保持规范性文件和管理制度，使全市水土保持法规体系进一步完善，确保了水土保持管理工作有法可依、有章可循，并更具可操作性。二是全面开展水土保持监督检查。制定了水土保持监督管理制度、生产建设项目水土保持方案审批管理双随机抽查实施细则等内控制度，全市各级水行政主管部门和水土保持监督管理机构按规定每年都组织人员对生产建设项目实行定期或不定期的监督检查，一旦发现危害水土保持的行为，就会及时发出整改通知书，限期整改，确保了水土保持“三同时”制度落到实处。

三是加强水土保持监督管理能力建设。2010年以来，惠州市按照水利部《全国水土保持监督管理能力建设总体方案》和广东省相关实施方案确定的建设目标和工作部署，围绕水土保持方案申报率、实施率及设施验收率分别达到90%、80%、70%的目标，及时配齐执法装备，强化监督管理，开展水土保持业务培训，不断促进水土保持监督管理能力建设。目前，惠州市有4个县(区)水土保持监督管理能力建设已通过省水利厅验收，其余县(区)也正按计划逐步申请验收。

2.3 强化“三个环节”，促进水土保持管理全面加强

严格执行水土保持法和广东省水土保持条例的各项规定，通过强化“三个环节”，落实防治措施，严格依法行政，加大对重点工程建设项目水土保持方案的审查力度，从严查处违反水土保持法的行为，有效遏制水土流失的现象发生。

一是强化水土保持方案审批和水土保持设施验收。市、县两级发改、环保、水务等有关部门在项目审批时严格落实市政府出台的加强开发建设项目水土保持方案申报审批工作的意见，使水土保持方案申报审批制度得到较好落实。特别是近两年，惠州市不断加强和深化“放管服”改革，简化投资项目审批事项流程，对市区范围内控制性详细规划区域内的土地出让地块在规划阶段出具水土保持“许可清单”，并对生产建设项目水土保持技术审查进行了市场化改革，在市中介超市公开选取中介机构承担水土保持方案技术审查服务工作，由中选的中介机构组织项目水土保持方案的初审、会议评审，出具审查意见，进一步强化了水土保持方案审批。同时，落实跟踪已批复水土保持方案的生产建设项目进展情况，及时组织水土保持设施验收，并按照“双随机一公开”工作要求，严格开展水土保持方案落实抽查和水土保持设施自验报备核查。据统计，2010年以来，全市共审批生产建设项目水土保持方案860多宗，其中市级 260多宗，县(区)级600多宗；市级累计完成水土保持设施验收70多宗。通过不懈的努力，水土保持违法行为逐年减少，水土保持方案申报审批制度和水土保持设施验收制度得到了较好的落实。

二是强化水土保持“三同时”制度落实。市、县两级水行政主管部门和水土保持监督管理机构每年组织人员，对已审批水土保持方案的生产建设项目开展2次定期监督检查，同时根据项目建设、生产情况，进行不定期巡查和抽查，对未按批复的水土保持方案落实防治措施、未开展水土保持监测、未缴纳水土保持补偿费等违法行为，现场发出责令整改通知书，要求限期整改，对拒不整改的立案查处。2010年至今，全市组织检查生产建设项目达500多宗次，印发了5期监督检查通报，有力地促进了水土保持“三同时”制度的落实。

三是强化水土保持补偿费征收和使用。据统计，2010—2017年，由市、县两级审批水土保持方案的项目，应缴水土保持补偿费共3 000多万元，实际征收率达到95%以上。市、县两级收取的水土保持补偿费全部缴入同级财政，由财政统一调配用于生态治理、监督执法、执法设备购买及宣传教育等方面，为水土保持工作正常开展提供了有力的资金保障。

3 存在问题

虽然惠州市在贯彻落实水土保持法的过程中做了大量的工作，取得了明显的成效，但仍然存在一些问题，主要表现在四个方面：

一是水土流失防治任务仍很艰巨。据2017年惠州市水土流失遥感调查公布数据，全市有土壤侵蚀面积1 249.61 km2，约占全市土地总面积的11.06%，其中自然侵蚀面积826.79 km2，占水土流失面积的66.2%，主要分布在惠阳区、惠东县和龙门县，多处于坡陡、土质差和交通不便的偏远地区。由于资金来源单一，可分配金额少，每年专项安排在水土流失治理方面的项目很少，要系统治理自然水土流失难度很大。

二是生产建设活动造成的人为水土流失现象时有发生。一些生产建设项目没有依法落实水土保持“三同时”制度，有些项目虽然编报了水土保持方案，但没有严格按照批复的方案实施，存在随意弃土、弃渣的现象，“先开发、后治理”“边治理、边破坏”“破坏多、治理少”等现象时有发生。

三是水土保持行政督查制度不健全。龙门县、大亚湾经济开发区、仲恺高新区还未建立水土保持监督管理机构，部分已建立水土保持监督管理机构的县(区)，人员队伍、素质、管理体制、经费保障和执法能力等方面有待进一步完善和提高。

四是简化审批程序，后续监管机制亟待完善。市区范围内控制性详细规划区域内的土地出让地块在规划阶段出具水土保持“许可清单”，土地出让后才明确项目建设单位、建设方案、开工时间、水土保持治理措施等，相关信息无法及时掌握，给水土保持监督管理带来严峻挑战。由于出让地块数量多，涉及面广，且多数为深基坑开挖，土方开挖回填数量大，弃渣去向不明确，因此弃渣管理存在安全隐患。

4 对策及建议

下一步，惠州市将以十九大关于生态文明建设和绿色发展的要求为契机、为动力，按照水土保持法和广东省水土保持条例的要求，采取切实有效措施，处理好开发、治理、保护三者之间的关系，依法依规做好惠州市的水土保持工作。

一是加强宣传，进一步提升全民水土保持法律法规意识。安排专项经费，多途径、全方位向广大干部群众特别是生产建设项目业主做好水土保持法和广东省水土保持条例等的宣传工作，切实增强全民水土保持意识。

二是加快治理步伐，进一步做好水土流失综合防治工作。争取市、县两级政府将水土保持工作纳入国民经济和社会发展计划，积极研究落实水土流失治理办法和投入机制，多方筹措资金，制定切实可行措施，加快水土流失治理步伐，切实提高水土保持项目的治理水平和效果，确保水土保持设施发挥更大的社会、生态和经济效益。

三是完善机制，进一步提高水土保持监督管理能力。一方面，落实好水土保持监督管理机构。督促有关县(区)尽快健全水土保持监督管理机构，并充实水土保持工作人员，落实经费和执法装备，满足监督管理工作需要。另一方面，加强制度建设，进一步完善与水土保持法律、法规相配套的规范性文件，促进水土保持工作规范化、制度化。

四是加大监督执法力度，进一步加强生产建设项目水土保持事中事后监管。一要严格把好项目审批和验收关。市、县两级水行政主管部门继续采取有效措施，认真执行生产建设项目水土保持方案审批制度和水土保持设施自验备案核查制度，对人为水土流失实行全程监管，将生产建设过程中造成的水土流失危害降到较低程度。二要规范水土流失防治行为。加强巡查和监督检查，对生产建设项目水土流失实行全程动态监测，督促建设单位依法依规治理项目建设造成的水土流失，确保水土保持工程与主体工程“同时设计、同时施工、同时投入使用”。三要加强部门协同配合。市、县两级水行政主管部门要加强与经济和信息化、国土资源、住房和城乡规划、交通运输等行业行政主管部门、项目主管部门的沟通协调，各司其职形成工作合力，贯彻落实好水土保持法，做好水土保持工作，促进生态环境保护。