论“北斗”卫星导航系统在一带一路应用的损害赔偿法律机制

蔡高强 刘明萍 陈露 （湘潭大学法学院）

风险控制的逻辑链

我国“北斗”卫星导航系统（简称“北斗”系统）作为我国自主研发、独立建设并运行的卫星定位与通信系统，其服务必将经由区域拓展到全球，目前正处在区域性推广的重要阶段。中国倡导的一带一路建设，将推动“北斗”系统通过定位导航卫星、通信卫星、遥感卫星和气象卫星等共同构筑“天基丝路”。因此，构建“北斗”系统在一带一路应用的损害赔偿法律机制，能为“天基丝路”建设保驾护航。

1 “北斗”系统在一带一路应用的主要形式及致损类型

主要形式

随着一带一路建设的推进，“北斗”系统主要以政府推动模式、企业盈利模式以及个人免费模式在沿线国家推广应用。

1）政府推动模式。作为新生的导航卫星系统，要想在一带一路区域推广应用，需要国家和政府作为坚强后盾，目前强化与一带一路沿线国家的对话和合作以及降低一带一路沿线国家初始应用“北斗”系统的成本，是我国政府目前亟需采取的行动。

2）企业盈利模式。企业作为“北斗”卫星的服务提供商，是推动“北斗”系统“走出去”的中梁砥柱，通过国家筛选企业作为“北斗”卫星导航的服务提供商，由该服务提供商通过开发相关应用来建设推广“北斗”系统的企业盈利模式将成为卫星导航推广应用阶段的重要模式之一。

3）个人免费模式。随着“北斗”系统免费使用的推广以及“北斗”系统组网布局的推进，“北斗”系统已具备为一带一路区域内个人用户提供定位导航和授时服务的能力。个人免费模式下使用“北斗”系统，亦是加速“北斗”系统全球应用的重要模式之一。

致损类型

随着推广步伐的加快，“北斗”系统将会面临用户对其提供稳定可靠信号服务的需求。但是，在“北斗”系统的应用过程中，有许多因素会影响其为用户正常提供服务，乃至产生损害。根据受损害的对象来区分，“北斗”系统在一带一路沿线国家产生的损害可以主要分为以下三类：一是给其他导航系统造成的损害；二是对用户造成的损害；三是给第三方造成的损害。

2 “北斗”系统损害赔偿法律机制的构建

在外空活动日益私营化、商业化的今天，现有的损害赔偿机制仍有着明显的局限性。就目前的实际情况而言，“北斗”系统的损害赔偿面临三方面的困境：第一，推广主体多样使得损害发生后难以选择准据法；第二，《外空条约》、《责任公约》的使用并未完全覆盖一带一路所有国家，其承认和适用存在争议；第三，国际法和国内法使用过程中的地位问题。基于此，我们需要对现有损害赔偿机制进行完善，或者从一带一路和国家层面建立更加完善和有针对性的机构和制度。

完善国际空间法框架下的损害赔偿机制

现有国际空间法框架下的损害赔偿机制有着两方面的局限性。一方面，其缺少对外空私主体的规制。另一方面，现有术语定义模糊，适用困难。因此，“北斗”系统在一带一路沿线国家的推广应用，应当从多个方面着手完善相关制度。

1) 扩大损害赔偿的责任主体。“北斗”卫星在一带一路应用中离不开服务提供商的支持，甚至可以说服务提供商是未来“北斗”系统推广服务的主力军。服务提供商这一类私主体参与空间活动并从中获得利益，理应要求其承担相应的法律责任。因此，将服务提供商作为私主体写入框架协定中，就有关的损害赔偿责任问题进行明确归责十分有必要。

2) 规范损害赔偿的范围。依现有的法律规定，在对因“北斗”系统产生的损害进行赔偿时，主要赔偿直接损害，一般不包括间接损害。在合作开发中，探测到国家永久性资源数据难以避免。作为“北斗”系统的所有国，我国是否对其所探测到的自然资源数据负有管理义务和赔偿义务值得探讨。

3) 明确条约的选择适用。纵观规制外空活动的法律构架，从国内立法到国际条约的相关规定皆已具备。然而，外空法的执行依赖缔约国的政治意愿，欠缺有效的执行机制。虽然，外空领域的一些国际软法弥补了外空条约的不足，但无法克服各国自主选择适用国际法的随意性。为此，中国与一带一路沿线国家签订具体导航协定时应对此进行明确规范。

建立一带一路倡议下“北斗”损害赔偿机构

鉴于实际情况，建立一个全新的综合性一带一路争端解决中心具有较大难度，且不符合现阶段国内外情况。因此，介于卫星导航受国内法和国际法的双重约束的属性以及卫星领域的专业性，在一带一路纠纷解决委员会下建立专门的“北斗争议处理中心”，用于解决一带一路倡议下因“北斗”系统引发的纠纷，特别是“北斗”系统产生的损害赔偿纠纷不失为一条良策。

（1）“北斗争议处理中心”的管辖原则

卫星导航所涉及的数据资源作为国家信息主权的一种，并不能因数据资源的无国界性而自主管辖、随意取证和获取。面对管辖权冲突，现有属人管辖、属地管辖并不能很好地解决“北斗争议处理中心”的管辖权问题。因此，我们不妨借鉴欧盟的“基于数据内容划分”管辖区，通过在一带一路框架协定中确立“数据管辖权原则”作为管辖权的基本原则。

（2）“北斗争议处理中心”的人员组成

“北斗争议处理中心”作为一带一路下解决“北斗”系统应用争端的机构，其承担着实际处理因“北斗”系统产生争端的职能。除必要的行政人员以外，其解决纠纷的专业人员可以由“常驻人员+云端人员”组成。常驻人员建议以实际参与“北斗”系统研发应用的专业技术人员和有良好国际法和国内法素养的人才组成。参与“北斗”系统实际研发和应用的专业技术人员，能够较为全面和客观的分析产生纠纷的技术性原因，而拥有良好国际法和国内法素养的法律专家，能以公正、严谨的立场对纠纷解决提出建议。

（3）“北斗争议处理中心”的解决方式

“北斗争议处理中心”在接收来自一带一路沿线国家因卫星导航引发的争议后，秉承一带一路包容性特征，磋商、调停或调解等政治外交手段应当被鼓励贯穿始终。在规定期限内，若无法取得实质性进展，“北斗争议处理中心”应当进入仲裁程序，由上述“北斗争议处理中心”组织对双方争端进行仲裁。仲裁程序包括初裁和上诉程序。上诉机构出具的裁决具有终局性，争端当事方都应当遵照执行。

构建我国法律体制下的“北斗”损害赔偿机制

在商业航天体制下，虽然现有空间法已有空间活动损害赔偿法律机制，但鉴于“北斗”系统在一带一路沿线国家应用的特殊性，仍需要构建一套民事体制下的损害赔偿机制。通过建立责任保险制度、损害赔偿基金制度等，来化解因卫星信号致损而侵权人无力赔偿的困境，并以“北斗”系统专门立法来确立相应责任机制。

（1）确立“北斗”系统法律责任机制

尽管我国已经着手《卫星导航条例》的制定，但仅仅依靠这一行政法规和现有的《民法总则》来规制法律责任是远远不够的，国内应当结合“北斗”系统在一带一路机制下的应用制定特别化的法律规范，对“北斗”系统在一带一路应用中出现的较为频繁、具有针对性、涉及面广的问题，通过制定专门单行法来处理；而对于单一法律问题的解决，可以在现有立法中增加特殊条款的规定。另外，针对“北斗”系统在一带一路应用中出现的数据保护等问题应尽量从技术和立法上来完善对公民隐私、个人地理定位数据、国家信息安全的保护。

（2）建立责任保险赔偿制度

一带一路下“北斗”系统的应用，其潜在的信号风险对一带一路沿线各国的破坏程度远比对单个国家使用“北斗”信号要严重得多，任何一种微小的风险都可能带给卫星信号剧烈的连锁反应，产生巨额赔偿，因此需要将风险进行分担。责任保险制度即推动服务提供商与保险机构合作，强制服务提供商投保一部分潜在的风险，转移至保险公司来分担，日后产生的一定范围内的损害赔偿由保险公司来承担。在“北斗”系统推广的不同时期，服务提供商可以通过投入不同额度保费来分担自身所承担的风险。此外，服务提供商还可以通过再保险、巨损债券、风险债券等金融产品和方式，将卫星导航潜在的巨额损害赔偿风险进一步分散到社会中。

（3）设立“北斗”损害赔偿基金

责任保险制度虽然能够分担一部分风险，但对大范围的损害赔偿仍无能为力，因此，必须建立“北斗”损害赔偿基金。损害赔偿基金是专项用于救济和赔偿大规模侵权时间的被侵权人人身、财产损失的基金，只要受害方能够证明自己权利被侵犯并遭受损害，且现有的损害赔偿难以弥补其遭受的损失，便可以向基金申请给予救济。

损害赔偿基金是基于侵权责任主体无法承担大范围损害赔偿时，为保障被侵权人的利益，从“北斗”损害赔偿基金中先行支付赔偿金缓解受害方燃眉之急而建立的。通过税款和财政补贴以及社会捐助获得的损害赔偿基金，在替侵权责任方先予支付给受害方时，基金相应取得被害方全部或部分追究责任的诉权，日后由基金向侵权责任方追偿。当一带一路沿线国家应用“北斗”系统发生损害时，其赔偿次序仍应当以责任保险制度—企业、服务提供商赔偿—“北斗”损害赔偿基金的次序进行，“北斗”损害赔偿基金仅仅是在用尽救济仍无法弥补受害方损失后的最终救济措施。

3 结语

一带一路建设的推进加速了“北斗”系统的推广，将中国与相关国家和区域集团的合作推上了新高度。虽然现今“北斗”系统在一带一路沿线国家的应用并未实际产生相关损害，但其潜在可能性不能忽视。完善现有的损害赔偿法律机制是现阶段应对“北斗”系统损害赔偿问题的有效对策。从“北斗”系统致损的特殊性出发，构建责任保险制度、“北斗”损害赔偿基金以及加强国内立法相结合的法律框架是目前的关键。完备的损害赔偿法律机制，将为“北斗”系统在一带一路的推广应用提供法律保障，是“北斗”系统从区域走向全球的重要制度保障。