城市综合防灾能力评估方法

王江波, 苟爱萍

(1.南京工业大学建筑学院, 江苏南京 211800; 2.上海应用技术大学生态学院, 上海 201418)

2017年1月，国务院办公厅发布《国家综合防灾减灾规划(2016-2020年)》，明确提出要全面提高城市综合防灾能力。但是，由于历史欠账过多，很多城市的综合防灾能力不容乐观；而且，出现了重视硬件建设、忽视软件建设、防灾设施标准偏低、规模不足、管理体制不顺、地方管理部门中专业技术人员力量薄弱、日常管理维护不力等问题。同时，由于相关法律标准的缺乏，导致在城市综合防灾规划的编制过程中，对现状城市综合防灾能力中存在哪些优势和不足缺乏详尽的分析，对全面提升城市综合防灾能力也缺乏一整套对策框架。本课题试图为我国城市政府开展灾害应对能力评估提供一个通用方法，以便识别出综合防灾管理工作中需要改进之处；同时，也为地方各防灾管理机构的协作创造机会[1]。因此，通过研究城市综合防灾能力评估方法，提高城市防御灾害能力，是一个亟需解决的问题。

1 综合防灾能力评估

1997年，美国联邦紧急事务管理署开发了应急能力评估程序，包括应急管理的13项职能，209个属性和1 014个指标[2]。2002年，日本消防厅提出，灾害应急能力评估项目主要包括危机的掌握与评估、灾害情况的假设、减轻灾害情况对策、整顿体制、情报联络体系、器材与储备粮食的管理、活动计划、居民间的情报流通、教育与训练等[3]。

国内学者从19世纪90年代开始对城市防灾减灾能力进行了相关研究，多采用层次分析法(AHP法)[4]和AHP-DELPHI法[5]等，建立了各种评价体系。周彪认为，城市防灾减灾综合能力包括灾害危险性指标、易损性指标和承灾能力指标[6]；张明媛认为，城市承灾能力评价指标包括防灾能力、抗灾能力、救灾能力、恢复能力等[7]；陈国华认为，城域承灾能力评估指标包括灾难分析监测及预报能力、工程性的灾难防御能力、非工程性的灾难防御能力、灾难应急救助及恢复能力、灾难应急支持及保障能力等[8]。迟娜娜提出，城市应急能力评价体系分为应急救援任务、危险源监测评价、日常建设工作、培训和演练、通讯和报警系统、救援行动支持、恢复阶段共7个方面的内容[9]。邓云峰认为，城市应急能力评估体系可以包括18个一级指标，分别是法制基础、管理机构、应急中心、专业队伍、专职队伍与志愿者、危险分析、监测与预警、指挥与协调、防灾减灾、后期处置、通信与信息保障、决策支持、装备和设施、资金支持、培训、演习、宣传教育、预案编制[10]。

综上所述，国内目前在评价指标体系的构建上有两个特点，一是偏于宏观政策，二是偏于政府组织管理。但主要问题是与城市规划编制有一定的脱节，从而导致难以直接指导后续城市防灾空间与设施的规划建设。

2 构建评价方法

2.1 矩阵综合评价法

本文采用矩阵综合评价法来对城市综合防灾能力进行评价。矩阵综合评价法包括5个步骤，一是列出系统能够评价的因子；二是确定各因子的权重；三是组织专家参加评分；四是将评价填入矩阵评价表；五是进行加权计算得到方案的总评分。

2.2 评价指标的选取

评价对象涉及国标《城市综合防灾规划标准》(报批稿)中城市综合防灾规划的6大板块、23个子系统、3个一级评价指标，195个二级评价指标，150个三级评价指标。

每个板块包括若干子系统(表1)，每个子系统主要包括三个一级评价指标。大部分板块的一级评价指标是相同，但是二、三级评价指标有较大差异。三个主要的一级评价指标包括安全性、可靠性和应急能力。

安全性包括三个方面：基地安全性是分析基地地质情况是否对防灾设施产生安全性影响；设施安全性是从设施的设计标准方面对防灾设施的承灾能力进行评价，包括抗震等级、

表1 板块构成表

防洪等级、防火等级等；环境安全性包括环境对防灾设施的影响以及设施对环境的影响两个方面。

可靠性主要评价设施日常运转过程的可靠性，分析设施能否达到可持续供给的能力。

应急能力主要是指灾时防灾设施的紧急应对能力、维生需求的供给能力。

2.3 权重设定

各板块、子系统、以及评价指标的权重设定是通过问卷得出的，6大板块的权重如下，防灾公共设施防灾能力13.7 %，避难疏散系统防灾能力14.3 %，防灾工程系统防灾能力18.5 %，基础设施系统防灾能力16.1 %，建筑综合防灾能力21.5 %，综合防灾管理系统防灾能力15.9 %。三个一级评价指标的权重分别为，安全性36.0 %，可靠性31.6 %，应急能力32.4 %。

2.4 评价流程

评价流程有三步：第一步是单系统评价，对各子系统内部各分项评价指标进行评价；第二步是单板块评价，对单板块内部各子系统进行整合评价；第三步是汇总评价，对各板块进行整合评价。在第一步的单系统评价中，对各评价指标进行赋值。为了便于表达、易于理解，按照10分制进行打分，将评分分为5个等级：很好(10～8.5)、较好(8.4～7)、一般(6.9～5.5)、较差(5.4～3)、很差(2.9～0)。

3 实证研究

3.1 防灾公共设施现状综合防灾能力评价

3.1.1 应急指挥设施

本文以独山子城区为例，对其综合防灾能力进行量化评估。应急指挥设施现状综合防灾能力的评价结果为一般。安全性、均衡性和可达性都达到了一般和较好的水平(表2)。独山子针对可能发生的各种灾害编制了各类应急预案，依托相关政府机构，设置了各类救灾指挥中心，并详细规定了指挥中心的组织机构，专业救援组，资金和技术保障等细节。但是，各类指挥设施在空间上布置较为分散，缺乏必要的协作；各类指挥设施中专业设备的配置水平较差，应急设施的配备更差。

3.1.2 应急医疗设施

安全性、可靠性和应急能力一般。主要问题是仅有一个医院，且位置较偏，对其服务范围和应急救援时间存在一定影响。

3.1.3 救灾物资储备设施

现状设施基本上是在19世纪80年代建设的，由于年久失修和缺乏定期的维护和管理，设施已渐残破。同时，设施的规模配置严重不足，储备设施的抗震水平远未达到抗震设防的级别，防火能力也较差，而且储备的救灾物资大部分属于易燃物，自身存在严重的安全隐患。

3.1.4 应急治安设施

应急治安设施的基地地质良好，周边不存在重大的危险源，防洪抗震能力都较好，设施的耐火能力一般。设施运营的可靠性也较好，空间布局较为均衡，可达性较好。不足之处是设施的配置水平一般，后期有待完善和加强。

3.2 避难疏散空间现状综合防灾能力评价

3.2.1 避难场所

现状避难场所的安全性较好，基地本身地质条件较好，周边建筑的层数较低，对避难场地的环境安全性影响较低。对外交通联系较为完善，保证了较好的可达性。主要问题是避难场所分布情况不均衡，老区与新区存在明显差异，老区多而新区少，责任区范围偏大，且没有相关的应急防灾配套设施设备。

3.2.2 疏散通道

救灾通道现状较为完善，对外交通方式的可替代性较强，对外出入口数量满足相关规范要求。服务通达性基本覆盖到城市所有地区，现状道路两侧的建筑后退也基本满足要求，路面状况也较好。灾时有效宽度均能满足灾害来临时的通行要求，但是现状道路两侧的绿带宽度缺乏相应的控制要求。

3.3 防灾工程系统现状综合防灾能力评价

3.3.1 防洪工程

防洪工程系统整体防灾能力较好，其安全性很好，可靠性和应急能力一般，基本满足城市的防洪需求。主要问题有：防洪系统不够完善，中泄洪渠长度不够，南防洪堤部分段落未作护砌，冲刷严重，堤顶宽度和堤顶高度不够。同时，泄洪通道倒坡现象对洪水下泄的影响较大。城区暴雨洪水防治系统仍然存在较大的问题，暴雨洪水出路不畅，区内降雨、融雪形成路面集水，对南城区居民生活和企事业单位生产造成较大影响。

表2 应急指挥设施防灾能力评价

3.3.2 地质灾害防治工程

地质灾害防治工程系统防灾能力较差，亟需加强并及时推进工程实施。安全性和可靠性较差，防治工程设施加强。应急能力一般，管理机构及相关应急预案涉及地质灾害的防治，一定程度上有利于防灾减灾工作的进行。

3.3.3 消防工程

消防的主要问题是城区消防站位置偏，责任区范围过大；现状棚户区消防问题较为突出；城区集贸市场占道经营、堵塞消防车通道现象依然存在；部分市政消火栓无法正常使用。

3.3.4 防护隔离设施

防护隔离的问题主要有：防护绿地数量偏低，没有对工业区与居住区之间形成有效的防护隔离，尤其是城区西侧旧城区与老工业园区之间缺少有效的绿化隔离，对居民生活造成一定影响。部分防护绿地被违规占用。防护隔离设施的管理缺失，不能有效的满足防灾减灾需求。

3.3.5 重大危险源防治工程

重大危险源防治工程系统整体防灾能力较好，安全性一般；可靠性很好，应急能力很好；问题有对于重大危险源突发事件的处理，城市和厂区之间缺乏协调。

3.4 基础设施系统现状综合防灾能力评价

3.4.1 给水系统

现状给水设施管网的整体安全性较高，只有部分设施管网处于地质灾害高风险区。水源较为充裕，水质较高，可替代性较好。给水管网系统布局呈环状，可靠性较高。管材、管径情况良好。现状水源的水质、分布、数量可为城区提供应急生活、消防用水。缺乏应急给水系统布局，消防给水设施配套不足。

3.4.2 供电系统

电源供给充足，可替代性较好。区内供电设施管网布局呈环状，系统性较高。主要问题是不同建设时期的设施管网的敷设方式、材料质量等有所差异，新区可靠性较高，老区可靠性较低。应急能力较差，应急管网系统尚未建立。

3.4.3 通信系统

目前新老区内通信工程系统容量充足，技术先进，充分考虑了炼化生产今后发展的需要。通信线路均敷设地下光缆，安全性较高，但应急能力较差。仅有消防通信应急设施，有气象和地震应急预案。应急设施配备不足，消防有线和无线通信设备普遍存在数量不足、维护经费不足。

3.4.4 燃气系统

设施管网设施设计等级较高，气源充足，现状管网材质、管径可靠性较好。主要问题有：气源结构不尽合理，气源结构需调整；集中供气管网系统远未完善，应急能力最差。

3.4.5 供热系统

区内供热工程系统建设目前已经初具规模，热力供给充足，新区建设基本满足规范。主要问题有：区内仅一个锅炉房，热源可替代性较低；老区建设滞后，且隐患较多；应急能力较差，缺乏系统的应急预案、设施配置及系统布局。

3.4.6 排水系统

雨水管网布局及收集处理方式有待改进。生活污水、生产废水处理水平较高，中水回用率高，管网布局合理，管材质量较好。应急能力最差，缺乏应急排水设施和管网布局，避难场所未考虑排水设施的配置。

3.5 现状综合防灾应急管理能力评价

综合防灾管理能力较差。在四个子系统中，资金保障这一环节最为薄弱。目前防灾资金保障几乎完全依靠政府财政预算，市场融资机制没有建立起来；同时，缺乏关于地震、洪灾等巨灾保险，社会捐赠及其他基金在平时的防灾建设中均没有体现出作用。在应急管理制度方面，运作机制是薄弱环节，没有建立起与周边地区的联动机制，部门间协调机制不够完善，社会动员机制和监督反馈机制不够健全。灾害宣教与演练方面，目前独山子缺乏综合防灾教育训练基地。

3.6 现状综合防灾能力评价汇总

通过对6大板块进行汇总，现状综合防灾能力评价结果为一般。

在防灾公共设施板块，应急指挥和医疗的评分为一般，应急治安评分较好，而救灾物资储备设施评分较差，主要原因还是由于其安全性、可靠性和应急能力均较差。

在避难疏散空间板块，避难场所的评分一般，原因是空间均衡性和应急服务能力较差，疏散通道的评价结果较好。

在防灾工程板块，防洪、消防工程和重大危险源防治工程评价较好，防护隔离设施评价一般，地质灾害防治工程评价较差。

在基础设施板块，除给水系统评价较好外，其他系统评价均为一般，其原因还是由于各系统的应急服务能力较差。

在建筑板块，建筑耐火能力较好，但抗震能力较差，特别是重要建筑的抗震能力偏低，不能满足国标要求。

在综合防灾管理板块，除资金保障评价为较差外，其余三项子系统的评价均为一般。

在安全性、可靠性、应急能力三个一级评价因子中，除重要建筑的安全性得分较低外，其他普通建筑的安全性普遍得分尚可；部分类型的设施可靠性存在较大问题，几乎所有类型设施的应急能力均较差，这些问题是未来需要重点改善的内容。

4 结束语

城市综合防灾能力评估是编制城市综合防灾规划的关键环节，是制定规划对策的依据和前提。本课题研究是在国标《城市综合防灾规划标准》(报批稿)的基础上展开的，还属于初步探索阶段。未来，还需要更多的学者对此进行深入研究，以便能够对城市综合防灾能力评估更加科学性，提高规划对策的可操作性，使得城市综合防灾能力的建设能够真正落到实处，从而全面提升城市的综合防灾能力水平。

[1] 邓云峰，郑双忠，刘功智，等. 城市应急能力评估体系研究[J]. 中国安全生产科学技术. 2005(6):33-39.

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[3] 赵玲，唐敏康. 城市灾害应急能力评价指标体系的研究[J]. 应急救援，2007(4):33-36.

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[10] 邓云峰,郑双忠. 城市突发公共事件应急能力评估:以南方某市为例[J]. 中国安全生产科学技术, 2006(4):9-15.