宪法的生命在于实施

高全喜

中国正处在发展的战略转型期，目前“经济蛋糕”继续做大面临瓶颈难关。在此情况下，宪法实施的意义尤为重大，这是比“经济蛋糕”更加具有合法性、正当性和说服力的社会整合机制。宪法的落实与否，是检验当今中国能否步入一个历史新时期的重要指标。

当前，中国的经济、政治、社会与文化等都处于结构性的重大变革之中。在这一转型时期，宪法的真正实施对于社会发展具有根本意义，也是改革开放进入更深层次的标志。目前，全面推进依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，为此，必须实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化。我们知道，价值目标本身并不具有自我实现的能力，最终需要落实到制度层面，通过一定的制度载体予以实现，而在一系列的国家制度载体中，最重要的制度就是宪法制度。因此，宪法并不单指写在文本中的宪法条款，更意味着在现实中得到实施的宪法。宪法的生命在于实施，宪法实施是社会主义法治的核心价值得以广泛推行的前提条件，也是促进法治国家建设、经济体制改革、文化复兴和实现社会公平的核心动力。所以，依宪治国、加强宪法实施具有重中之重的地位、价值和意义。

一、宪法实施的历史沿革

时至今日，中华人民共和国已经走过了60余年的历程。建国之初，起临时宪法作用的《共同纲领》和1954年制定的《中华人民共和国宪法》均堪称良法。因此，共和国的依宪治国之路可谓开端良好。然而，在宪法历史于政治风雨的演进过程中，“五四宪法”的实施一波三折，逐渐走向宪法虚无主义，其突出表现便是“文革”。在“文革”中，宪法甚至连一纸具文都不是，其所建构的国家政治、经济秩序荡然无存，其所保障的公民基本权利也遭到严重破坏。

改革开放之后，“八二宪法”重新接续“五四宪法”，一定程度上实现了宪法的“回归”。在经济体制、政治体制改革等各方面，宪法扮演着越来越重要的角色。十一届三中全会以来，历次党的代表大会都将宪法放在显要位置。在改革开放的进程中，“八二宪法”有四次重要修订，这些修订使得现行宪法成为中国30多年改革开放的重要支撑。正是宪法的重新恢复和修订，现行宪法所提供的制度保障使得中国的改革开放在没有发生重大社会动荡的情况下持续下来，并取得了举世公认的成就。

当前，中国社会贫富分化严重、官场腐败严重、社会治理不力、公民基本权利保障有待改善、政府权力缺乏有效规范等问题，已经阻碍着未来中国社会的整体进步，这些问题的存在使得宪法实施的紧迫性更为凸显。在政治化运动、道德说教均无法解决问题的情况下，宪法实施是唯一的可选路径。我们所倡导的法治国家、政治文明、国家治理现代化等命题，我认为它们集中围绕的核心点应该聚焦于宪法实施问题。

值得鼓舞的是，中共中央和社会公众对宪法及其实施的重要性有了更为清晰的认识和更为迫切的要求，中共十八届四中全会、中共十九大突出强调了加强宪法实施的问题，尤其是中共十九届二中全会提出修宪问题，强调宪法的生命和权威在于实施。

二、宪法实施的制度内涵

从比较宪法学的角度来看，现行宪法的形式、结构优良，其所规定的政治制度、经济制度、公民基本权利等内容也表明其本身为良宪。宪法确立了人民主权的基本原则和人民代表大会制度这一根本政治制度，合理配置了各项国家权力，保障公民的各項基本权利。从历史角度来看，就民国以降的近百年宪法演变进程中出现的各部宪法而言，现行宪法也是其中较为优良者。

然而，宪法之所以成为宪法，并不仅仅在于通过一定程序以文本形式呈现出来，宪法必须成为“活”的宪法，而宪法成为“活”的宪法的关键在于宪法得到真正的实施。改革开放迄今，宪法并非完全没有得到实施，而是得到了一定程度的实施;但宪法的实施并不全面，尤其是宪法所体现的基本精神并未得到全面实施。因此，当前宪法实施的任务不是将现行宪法推倒，重新制定宪法，而是全面落实现行宪法的内容和精神。当前的宪法学研究主要集中于宪法的个别制度或条款，如人民代表大会制度、具体的公民基本权利等，这些研究固然重要，但更重要的是全面理解和实施宪法的基本精神。现行宪法的基本精神是改革开放，这一基本精神与宪法制约政府权力、保障公民权利的传统功能是一致的。在改革开放的过程中，宪法逐渐起到了约束计划经济体制下形成的强大的国家权力，保障公民的基本权利，调动公民的积极性等宪制作用。

就现阶段而言，强调宪法整体结构及其精神的实施要比专注于具体的制度条款或单项权利的保障更为重要。当今中国宪法实施面临的首要问题是对宪法的基本精神、宏观制度的理解存在或“左”或“右”的偏颇。偏“右”的一方容易在对比中国宪法和西方国家宪法的过程中将两者挂钩，以西方国家的宪法为蓝本对中国宪法加以取舍。通过这种方式来理解中国宪法的基本精神是不恰当的。中国宪法是有中国特色的社会主义宪法，宪法中关于党的领导等方面的内容属于客观事实，人民代表大会制度也不同于西方三权分立式的政治架构，宪法坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，将中国宪法完全等同于美国或其他西方国家的宪法将导致无法正确解读中国宪法的精神。与之相反，偏“左”的一方从改革开放中出现的新问题出发，过度强化抽象的人民和国家权力，削弱宪法对权力的制约，否定公民基本权利的司法保障，甚至要把阶级斗争、无产阶级专政等内容重新注入宪法，试图倒退到计划经济和党政不分的文革时期，这些“左”的理解显然与改革开放相违背，也不符合现行宪法的精神。

宪法实施必须首先确立宪法的权威。在当下的中国社会，“官本位”的思想仍然根深蒂固，官大一级压死人，国家权力尤其是行政权力过于强大。另外，中国传统上即属于“道德国家”，人们的思想和行为由道德加以约束。这两个因素，与宪法作为人们的行为尤其是作为政府行为或公权力行使的准则的法律权威意识的不足，密切相关。建国以来，宪法权威一直没有深入人心，尤其是没有深入到政府等公权力机构及其工作人员的意识。宪法对于公民和公权力机构具有不同的意义。对于普通公民，宪法的实施主要是保护其基本权利，而对于公权力机构，宪法实施主要是约束其权力的行使，防止其滥用权力。因此，确立宪法权威意识并不必搞全民道德运动，重点是要培养公权力行使者的宪法权威意识。公权力的行使，包括立法、执法、司法等必须符合而不能抵触宪法。目前，各类国家机关制定的诸多规范性文件中包含着不少与宪法相违背的内容，部分官员的行为与宪法的要求相去甚远。要消除这些现象，在上千万的政府官员中真正确立宪法的权威意识是关键。如果没有这样的权威意识，没有自觉认识到宪法是政府行为的根本准则的话，宪法实施也就是一句空话。

徒法不足以自行，宪法必须通过一定的制度来落实。宪法的制度性实施主要包括三个方面：立法实施、在国家治理中通过行政权落实宪法以及司法实施。

宪法实施与国家治理能力现代化有着密切的关系。国家治理能力作为一种技术性能力，其现代化进程之中贯穿着宪法实施的现代化，即国家治理能力的现代化要体现宪法的内容与精神，尤其是宪法对公民权利的有效保障要转化为国家治理能力。国家治理能力现代化的目标固然在于通过国家的高效运作增强国家实力，但其最终目的则是使宪法得以真正落实。宪法凸显了人民意志的根本地位及民族国家的正当性，保障着每个公民的权利诉求，体现了社会主义的核心价值观念。脱离宪法所确立的基本原则和价值，单纯强调国家治理能力的现代化，并不能完成后者的正当性的证成，宪法对于国家治理能力现代化的意义在于使其合法化。目前学术界对于国家治理能力现代化的讨论大多具有相当程度的工具化倾向，注重功能化、数量化、科技化，这种工具化理解显然具有片面性。事实上，只有把国家治理能力和宪法实施结合起来，方能解决国家治理能力工具化所带来的弊端，为国家治理能力现代化提供正确指引。

宪法应当具有可诉性。宪法实施的一个重要路径是由相对独立的法院通过司法过程加以适用。中共十八届四中全会提出最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件等司法改革措施，这是在司法层面推动宪法实施的一个前奏。宪法的司法实施最终要解决的是宪法监督问题。宪法实施必然要走司法化道路。宪法争议发生后，通过司法途径解决，把政治解决方式转化为司法解决方式是中国宪法实施的未来指向。当前我国存在大量的宪法争议，这些争议几乎全部是通过政治化、行政化的方式予以解决，这种解决方式在一定时期内有其合理性，但是在转型社会逐渐进入正常社会的情况下，则需要把它们转化为司法解决。虽然在中国改革开放的目前阶段，不一定要立即实现宪法司法化，但司法化在未来显然是一个正常的路径。在常态化政治之下，国家机关之间的权限争议、中央与地方的利益纠纷、公民权利的保障等问题，则是需要通过司法化渠道予以解决的。

除了上述内容之外，在当前，我觉得宪法实施还与下面两个方面的问题密切相关。

第一，加强宪法实施必须进一步规范、强化人民代表大会的作用。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，也是宪法实施的制度基础。宪法实施中的国家机关的组织和运行、人民意志的形成和表达、法律法规的合宪性控制等都是通过人民代表大会制度来完成的。因此，强化人民代表大会在宪法实施中的主體地位是宪法实施的重要内容，也是中国进一步改革的重要内容。对此，相关的论述已经很多，本文就不予以重复了。

第二，要逐渐开放社会公众对宪法实施的参与，突出强调公民参与宪法实施的主体地位，强化公民的宪法意识，夯实宪法实施的社会基础。公民积极行使权利、规范地参与公共政治活动，提高自身的公民意识和对公民角色的自觉程度是宪法实施的重要条件和动力，能够为宪法的实施提供良好的社会氛围和社会空间。之前我们过于强调公民对经济社会的理解和参与，在一定程度上忽视了公民对于公共政治参与的诉求。人是社会性、政治性动物，强化公民的权利意识和责任意识对于作为政治契约的宪法的实施极具意义。公民对宪法实施的参与包含多种形式，如积极参与选举、通过各种方式监督政府行为、参与公共政策的制定等。提高公民对宪法实施参与程度将拉近公民与宪法之间的距离，使公民感受到宪法与其生活息息相关，进而在公民与宪法之间形成一种良性的互动关系。

三、宪法是最大的社会共识

当今中国社会是一个多元化的社会，社会共识的凝聚和形成成为社会运行面临的重要问题。百年以来，现代中国社会的共识并非某一政党的意识形态，也非某种世俗的道德教化所能承载，而是宪法的内容及其精神。宪法是各种社会主张的最大公约数，也是当今中国最大的政治共识和价值共识，其他的思想观点都难以取得像宪法一样的共识效应。宪法成为中国社会这一共同体的重要维系力量。改革开放进入新时代后，宪法实施可以凝聚社会共识，弥合各种不同利益群体之间的裂痕。我们看到，固然其他方法可能取得一时的成效，但不能起到宪法这种使不同的利益主体、利益诉求得到持续有效整合的效果。作为一个现代国家，可能会面临各种不同的问题，但相对而言，大凡那些实现了良好治理、个人权利得到保障，且得以长治久安的国家，其宪法必然已经得到有效实施。

中国正处在发展的战略转型期，目前“经济蛋糕”继续做大面临瓶颈难关，而社会的裂痕和矛盾却日益凸显，在此情况下，我认为宪法实施在当下时期意义尤为重大。可以说，宪法实施是比“经济蛋糕”更加具有合法性、正当性和说服力的社会整合机制。经济发展的高速度未必可以长久保持，但优良的宪法可以持续百年甚至数百年，这也是强调宪法实施比过度强调经济发展速度更为重要的原因之一。因此，对于宪法的实施，政府和公民均应保持清醒的认识，真正予以落实。所谓“种豆得豆，种瓜得瓜”，宪法的落实与否，是检验当今中国能否步入一个历史新时期的重要指标。