湖北省城市总体规划编制审批改革路径探究

严山艾 黄海茵 陶文铸

目前，我国正处于深化改革和经济迅速发展的关键时期，城市规划面临更多的问题和更高的要求。在此背景下，住建部大力推进城市总体规划改革工作。本文基于住建部和湖北省已开展一系列工作和探索，结合湖北省内试点城市的城市总体规划编制工作的实际情况，从“编、审、督”的规划全过程探究湖北省城市总体规划改革路径。

一、研究背景

党的十八大以来，中央把生态文明建设提升到前所未有的高度，对城市规划提出了更高的要求。国家领导人也高度关注城市总体规划，习近平总书记考察北京工作时强调，“城市规划在城市发展中起着重要引领作用”，“考察一个城市首先看规划”，“规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”，他认为城市规划在城市发展中起着重要引领作用，要立足提高治理能力抓好城市规划建设。

2016年9月1日在济南召开了全国城乡规划改革工作座谈会， 会议研究了推进城乡规划改革的总体思路，部署了城乡规划改革的重点任务，要通过改革，强化城市总体规划在城市发展建设中的统揽作用，以城市总体规划为基础搭建一个空间平台，绘制一张发展蓝图。 会议提出城市规划改革的目标是对接国家空间规划体系的建立，抓紧时间落实中央提出的具体要求，树威信、补短板、增能力， 要抓住三个重要突破口开展工作，其中重要的一项就是改革城市总体规划编审督制度。随后，住建部大力推进城市总体规划编制、审批、督察一体化改革。

为全面贯彻习近平总书记对城市规划工作的重要讲话和指示批示精神，以及十九大对新时期城乡规划工作提出的新要求，按照全国城乡规划改革工作座谈会精神和《城市总体规划编制审批管理办法（征求意见稿）》有关内容，湖北省结合实际，先后把随州、宜昌、十堰等市列为改革试点，针对不同类型的城市探索湖北省“编督审”一体化改革的具体方法，并取得重要进展。

二、湖北省城市总体规划改革的基本思路

按照编、审、督一体化的整体思路，湖北省城市总体规划的改革应该坚持体现事权、突出重点、提高效率和信息配套的基本原则。要针对省、市不同层级的政府事权，需要明确规划编制的内容、深度以及成果的表达形式；围绕城市总体规划中的强制性内容及需要加强管控的内容进行审查、审批以及督察；通过改革提高审查审批效率；总体规划编制阶段要同步建设信息化平台，并作为强制要求。

1．科学编制城市总体规划

（1）以城市全域为视角编制城市总体规划，促进“多规合一”

将城市总体规划扩大到全市域，统筹协调永久基本农田保护红线、生态保护红线等与城镇开发边界的关系，以“三类”空间（生态空间、农业空间、城镇空间）为基础，将全域空间区划与空间格局作为城市总体规划市域层次的重点内容，促进多规融合，为“多规合一”奠定基础。

（2）以“权责对应”为导向，构建“三层三控一平台”的整体框架

立足省、市两级城乡规划建设部门的事权划分，根据权责对等的思路，构建“三层三控一平台”框架。

“三层”指城市总体规划按照市域规划、规划区规划和集中建设区（中心城区）规划，分三层控制。

“三控”指控生态、控边界、控预留。一是将全域范围内的重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区域作为严格控制的生态保护区，生态控制作为市域层面的重点内容；二是通过市域生态保护红线、规划区“三区四线”、城镇开发边界等的划定，充分树立“底线思维”和“红线意识”，将边界管控作为城市总体规划最核心的内容；三是在规划区尤其是集中建设区内，把重要公共服务设施和市政基础设施、安全设施的总体部署和用地预留作为城市总体规划管控的重点内容。

一平台：同步建设统一的城市总体规划空间信息平台，将城市总体规划成果上图入库，推进城乡规划与其他部门的空间性规划融合，促进“多规合一”。

（3）以管控为重点，简化强制性内容，强化城市总体规划刚性传导

市域、规划区、集中建设区三个层次区别管控重点，简化城市总体规划强制性内容，将管控重点放在刚性界线管控和指标管控上，做到本层可监督、可实施，对下层可传导、可延伸。其他内容则留下较大的弹性，并引入战略用地概念。

（4）以“内实外虚”的思路，把握规划区内外管控侧重点

规划区以内，尤其是集中建设区范围内，城市总体规划重点掌控城乡山水空间和建设发展格局，并以划定控制线的形式，为城市的可持续发展预留好公共服务设施、市政基础设施和安全设施的发展空间。市域范围内、规划区以外，以市域城镇体系规划为基础，重点协调其他部门的专项规划。

2．依法实施城市总体规划

（1）以城市总体规划实施为依托，构建规划实施体系

要充分发挥城市总体规划在统筹发展中的战略引领作用，确立城市总体规划在发展战略、区域协调、生态保护、空间结构、用地布局、基础设施、公共服务设施等方面的综合部署、统筹协调的基础空间地位，充分体现规划的权威性和严肃性，构建完整的“城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划”的规划实施体系，确保依法实施规划。

（2）以构建新型评估体系为手段，加强规划实施过程和规划修改的监督

结合近期建设规划和年度实施计划，建立“年度报告——五年评估”的规划评估机制，做好城市“体检”，找准当前城市发展建设短板，加强规划实施过程监督。

加强城市总体规划修改评估工作，做实评估方式、专家论证、评估结论，为明晰城市总体规划修改指导思想、基本原则、重点内容、专题研究和修改策略奠定基础。

（3）以优化提升行政审批效率为目标，突出规划动态维护工作

以修改内容的多少，作为分类标准，将城市总体规划的修改分为重大修改和一般修改。不涉及城市总体规划强制性内容的局部调整，通过地方事权完成调整程序，提高行政效率。

3．同步建设空间规划信息平台

各地在进行城市总体规划编制时，应同步完成空间规划信息平台建设。应以“多规合一”现状信息为基础，整合各类空间性规划和相关规划，形成统一的城市总体规划工作“底图”，提供城乡统筹、覆盖全域、能够及时更新的基础地理、城乡规划等数据资源支撑；叠加各类线型管控要素，形成统一的城市规划工作“底线”，开展项目审批、规划监督等业务应用；以核心管控指标为依据，监测各项指标实现情况，形成城市规划实施管理工作账本；建立信息化的“实施-监测-评估-维护”动态调整机制，增强规划的适应性；建立规划公众参与的在线平台，实现社会公众及时了解各类规划信息和规划业务，提高公众的规划参与度。

三、湖北省城市总体规划改革的主要内容

1．明确规划修改类型

将目前湖北省城市总体规划修改工作分为一般修改和重大修改两种情况：（1）城市总体规划一般修改，是指在不改变城市性质、规模、发展方向和总体布局的前提下，对市域空间布局、城市建设用地和设施布局等进行小范围的修改或变更；（2）城市总体规划重大修改，是指除上述情况外，符合《城乡规划法》第四十七条的情况。

城市发展需要超出2030年的，需新编城市总体规划的，鉴于目前住建部正在开展15个城市总体规划改革试点工作，根据试点工作情况，结合十九大提出的“分两步走战略”，需要进一步通过探索，探讨确定工作方向。

为提高行政效率，不涉及城市总体规划强条的局部调整通过地方事权完成调整程序。

2．整合市域现状基础

全面分析和评价市域人口、经济、生态、社会发展等重大问题，以及现行城市总体规划实施情况，制作全市域数字化现状图，市域地形图应采用1∶10000的比例尺，规划区和集中建设区应采用1∶2000的比例尺。

3．形成“三层”规划内容

（1）市域层面，落实国家和区域发展战略，根据城市实际情况，确定城市战略定位，明确经济社会发展、生态保护、宜居环境建设等目标和发展思路。 确定城市性质和城市职能。 确定发展分区，确定各城镇职能分工、建设标准、城镇等级结构、城镇职能结构， 制定发展策略，预测规划期末全市域城乡人口规模及建设用地规模；预测各城镇的人口规模。要协调衔接各类控制线，整合生态保护红线、永久基本农田保护线、水源地和水系、林地、草地、自然保护区、风景名胜区等各类保护边界，按最严格的标准，划定三类空间（生态空间、农业空间、城镇空间）格局；城镇空间应划定各城镇开发边界和建设用地规模，并与土地利用总体规划相协调；生态空间要包括生态保护红线等具有重要生态保育、涵养、防护用地；农业空间要包含基本农田等农林牧渔业保障用地；并提出保护利用的综合目标和要求，以及空间管制原则和措施。

（2）规划区层面，要在划定规划区范围的基础上，确定规划区生态安全与山水发展格局：①划定三区，包括适建区、限建区和禁建区的范围，提出空间管制原则和措施。②划定三线，包括城镇开发边界、永久基本农田保护线、生态保护红线。③厘清山水林田湖与城市的关系，合理利用与保护规划区山水资源、控制生态廊道，划定生态控制线。④确定城市开发边界内的功能布局和空间结构。⑤明确城市开发边界外、市域内的城乡统筹、村镇发展的规划要求，提出重点乡镇用地布局原则和建设管控要求。

（3）集中建设区层面，要在划定集中建设区范围的基础上：①确定城市发展方向和城市空间结构。②划定城市功能分区和用地布局；应有战略用地规模、布局和使用机制等相关规划内容；各类城市建设用地比例、人均用地指标等应符合国家标准。③提出总体城市设计原则，对城镇的形态格局、景观风貌、空间环境等提出引导和控制要求；划定城市设计重点地区，确定重点地段的城市设计导则。④划定“六线”——城市绿线、城市蓝线、城市紫线、城市黄线、城市橙线、城市红线，制定管制措施并在图中定位。⑤确定规划用地平衡表，各类建设用地比例和人均指标符合国家标准。

4．突出资源配置重点

（1）确定规划期内城市基础设施保障水平，明确涉及城市安全、有邻避效应及其他重要的基础设施布局和要求。其中：市域层面，应原则确定区域性供水、排水、垃圾处理、防灾、管廊设施等市政公用设施的建设目标和布局，并在图纸上定位。规划区层面，应预留与控制区域性供水、排水、垃圾处理、防灾、管廊等市政公用设施的用地，并提出管控要求。集中建设区层面，应确定各类基础设施的发展目标、总体布局、建设标准、规模等级和用地，制定管制措施并在图中定位；划定城市黄线。

（2）确定规划期内城乡公共服务保障水平，明确基础教育设施、公共医疗卫生服务设施、公共文化服务设施、公共体育设施、紧急避难场所、社区养老服务设施等设施的人均用地指标及建设指标。其中，集中建设区要确定主要公共服务设施总体布局、配套类型、建设规模和服务范围，各项指标应符合国家相关标准规范要求，应在图中定位。

（3）确定城市综合交通规划体系，统筹城市对外交通、城市轨道交通等重大交通设施，规划城市主干路网、快速交通系统和综合交通枢纽，确定道路网密度，公交出行比例等规划指标。其中，市域层面，应原则确定区域性交通设施通廊的建设目标和布局；规划区层面，应预留与控制区域性交通设施的用地；集中建设区层面，要确定道路控制红线并在图上定位。

（4）明确城乡历史文化遗产保护要求，延续历史文脉。其中，市域层面，应确定市域历史文化名城名镇名村，国家级、省级文保单位等保护利用的目标和管控原则，并提出空间管制原则；在规划区和集中建设区层面，应划定历史城区、历史街区、保护单位的保护范围和保护要求，并在图上定位；划定城市紫线。

（5）明确城市滨水环境、公共绿地等城市公共开敞空间的规划目标和标准，确定森林覆盖率、河湖水面率、城市空气质量优良天数等城市宜居环境要求。其中，集中建设区层面，应划定江河、湖、水库、湿地等城市地表水体保护和控制的界线，以及城市公共绿地、市级公园、环城绿带等绿地的界线，制定管制措施并在图中定位；划定城市蓝线和绿线。

（6）各城市根据城市在区域发展战略中承担的特殊职能和自身特色，可有针对性地增加其他要素配置的规划内容。

5．形成评估指标体系

从城市发展目标和底线思维两方面确定考核内容。建立以实现五大发展理念为导向的城市总体规划指标体系，重点涵盖人口资源环境、经济社会文化、城乡区域统筹、城乡基础设施和公共服务保障水平、社区服务、市民满意度等核心指标，明确各区县差异化的考核重点。

6．提出规划实施策略

（1）制定保证城市总体规划实施的政策措施

加强城市规划实施的时序管控，按照“城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划”的规划实施体系，严格依法制定和实施近期建设规划和年度实施计划，确定城乡近期建设规划和年度实施计划内容，与国民经济社会发展五年规划做好衔接。

（2）确定战略用地确定及使用机制

在城市开发边界内，在用地适宜性评价等进行充分论证的基础上，结合城市发展方向和用地布局，合理选择战略用地区域，战略用地规模控制在城市建设用地规模的10%左右。同时提出战略用地相应的功能管控、约束条件、启动权限和启动程序。

（3）确定与近期建设规划、控制性详细规划等下位规划的刚性传导机制

以城市总体规划为依据，编制近期建设规划、控制性详细规划等规划，对城市总体规划的刚性内容应进行分解和落实，实现规划的刚性传导。重视对城乡规划强制性条文的落实，特别是要保护好绿地、水体、山体等自然资源，落实包括禁建区、限建区和“六线管制”在内的各项空间管制政策。通过各层级的城乡规划，使城市总体规划的强制性内容可分解、可落实、可考核。对城市总体规划中的弹性内容，可根据需要进行深化和优化。

（4）建立“一年一体检、五年一评估的规划评估体制”

以近期建设规划、年度实施计划和“城市总体规划指标体系表”为核心，开展规划评估工作，分为年度评估和五年阶段评估。城市总体规划年度评估应当纳入城市政府年度工作报告，同时报上一级城乡规划主管部门。城市总体规划阶段评估一般每五年开展一次，应当向本级人民代表大会常务委员会专题报告，同时报原审批机关和上一级城乡规划主管部门，并向社会公开。

（5）建立动态维护机制

以信息化手段为基础，以评估报告为维度，以上位规划衔接、下位规划传导为调校，根据国家、省、地方重大发展需要，及时提出和建立城市总体规划重大修改和调整机制，对城市总体规划实现动态维护。

四、继续推进湖北省城市总体规划改革的主要方向

1．深刻领会总规改革主要内容，精准落位改革实践

为实现城市总体规划改革“编审督一体化”的目标，不断完善城乡规划编制、审批和监督机制，要深刻领会城市总体规划改革的主要内容，推动湖北省规划编审督改革实践工作的顺利落位。准确掌握规划编制、规划实施和信息平台建设三大部分内容。

在规划编制方面，要重点关注将全域空间区划与空间格局作为总体规划市域层次的重点内容，促进多规融合；明确省、市两级城乡规划建设部门的事权划分；把握三个不同空间层次的管控重点，强化总规刚性传导；区分规划区内外管控侧重点。

在规划实施方面，要充分发挥城市总体规划的战略引领作用，构建完整的规划实施体系，并通过建立新型评估体系加强规划实施的过程监督。

在信息平台方面，要积极推进信息平台的建设，为规划编制、实施管理、规划监督、考核评估、服务群众提供工作基础，也为行政审批制度改革提供重要支撑。

2．牢牢把握关注总规改革重点问题，深入推动改革工作

（1）从空间规划角度强化规划主体责任

要充分发挥空间规划的整合优势，同时按照住建部城市总体规划改革的相关要求,吸纳湖北省城市总体规划改革相关成果, 各地要结合实际进行深入思考，创新总体规划编制内容，实现与主体功能区规划、经济社会发展规划、土地利用规划等规划的融合协调。在全域范围实现规划编制的同一基础平台，在此基础上进一步开展发改、规划、国土、环保等部门规划内容梳理工作，为发挥规划在空间规划中的主体责任奠定基础。

（2）立足事权划分管控重点

各地要立足地方政府关于城市总体规划的事权划分，明确各自重点监管的具体内容。要按照编、审、督一体化的思路，明确规划三个层面的城市总体规划编制内容和管控重点。按照“三层、三控、一平台”的操作模式，强化底线约束和刚性管控，真正做到可监督、可实施、传导、可延伸。

（3）创新规划实施机制

各地要在规划改革1．0成果的基础之上，结合地方实际，探索研究包括规划强制性内容的管控实施机制、发展战略用地的确定和使用机制、上位规划衔接机制、下位规划刚性传导机制和规划督察联动机制等内容，通过创新规划实施机制，真正将改革工作落到实处。

（4）构建规划信息平台

总体规划阶段同步推行信息化平台建设是作为强制要求，因此各地要充分重视平台建设工作。通过信息化平台，整合各类空间性规划，形成城乡统筹、全域覆盖、要素叠加的全域“一本规划、一张蓝图、一个平台”。充分发挥信息平台在多部门协同、信息共享、项目联审等工作中的作用，提升规划的科学性和权威性。

五、结语

新形势下的城乡规划工作机遇与挑战并存，因此，需要我们在科学研判当前形势的基础之上，秉持正确的价值观，以宏观政策方向为指导，以城乡规划工作中的关键问题和重点工作为抓手，紧抓新形势下的发展机遇，推动城市总体规划改革工作。