耕地占补平衡“跨省调剂”通道打开

刘建华

“高压线” 确保开发垦造耕地的质量是执行国家耕地占补平衡政策的关键，“同质同量，占补平衡”的原则是条不可逾越的“高压线”。

经济发达的地区没土地可用，有可用土地的地方经济欠发达，这是目前中国各省份的经济发展与建设用地存量之间的客观矛盾。

3月下旬，国务院办公厅印发《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》（以下简称《统筹管理办法》）和《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》（以下简称《调剂管理办法》），自印发之日起施行。

此前我国的土地法规明确规定，严格控制易地占补平衡，未经国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡。而此次两份文件分别确立了跨省域的耕地占补平衡机制和跨省域的城乡建设用地增减挂钩节余指标流转机制，这被认为将会有效改善建设用地在城乡之间的分布严重失衡问题。同时，两份文件分别指出，跨省域补充耕地资金和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂资金，都将全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

先锋队——绍兴与乐山

2017年12月28日，四川省乐山市马边县与浙江省绍兴市越城区签订增减挂钩节余指标流转协议，签约流转节余指标7000亩，协议总金额50.4亿元，亩均价格72万元。目前，绍兴市越城区已一次性支付马边县1亿元预付款。

这是四川省继2016年在全国率先实现城乡建设用地增减挂钩节余指标省内跨市域流转后，又一次在全国率先实现跨省域流转，节余指标流转收益将全部用于当地脱贫攻坚，为农村新居建设、农村公益设施及基础设施建设和扶贫产业发展提供有力的资金支持。

“浙江绍兴有钱没地，四川乐山有地没钱，两地刚好形成互補。但为了保证全国18亿亩耕地的红线，必须实现占补平衡。”中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田解释称，要增减挂钩，用一亩建设用地，就要开垦出一亩高水平农田，这样才能保证耕地平衡。发达地区开垦的潜力比较小，但是中西部地区，开垦出来潜力还是比较大的。经济发展很不平衡，一些地方需求量非常大，一些地方指标用不了。一般的，越发达的地方建设用地越少，需求量特别大，而中西部不少地区有很多建设用地指标，但是经济相对困难。过去建设用地指标主要局限于省内的调节或者县内的调节。

郑风田表示，跨省域补充耕地资金，全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。其中，一部分安排给承担国家统筹补充耕地任务的省份，优先用于高标准农田建设等补充耕地任务;其余部分由中央财政统一安排使用。郑风田认为，跨省域补充耕地资金，有效解决了乡村振兴和扶贫攻坚领域“钱从哪来”的问题。

“去年年末的中央农村工作会议和今年的一号文件都强调，我们在乡村振兴过程中，资金从哪儿来？其中一个比较大的政策突破，就是省际间建设用地指标的调节。而且这个指标只能全部用于乡村振兴和精准扶贫。中西部地区如果有这样一个政策，就能把更多的高产稳产田开发出来。举个例子，河套地区，还有大量的荒漠用地，这些地如果采用滴管和喷灌，就变成绿洲了。但是搞滴管喷灌需要钱。建设用地指标能调节以后，把开垦的土地用来增加建设指标，进行调剂，对中西部的发展，对把更多的耕地开垦出来，也是一种激励。” 郑风田说。

同时，需强调的是，确保开发垦造耕地的质量是执行国家耕地“占补平衡”政策的关键，“同质同量，占补平衡”的原则，是条不可逾越的“高压线”，要想让西部省份在耕地占补平衡中提供更多的良田熟地，我们还有很多工作要做。

矛盾凸显 新政应时出台

坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，牢牢守住耕地红线，确保实有耕地数量基本稳定、质量有提升。到2020年，全国耕地保有量不少于18.65亿亩。

如果我国的耕地保有量少于18亿亩，那我国人民的粮食供应便会形成巨大的危机，因此，我国从2004年便开始严格控制跨省域耕地占补平衡。

2004年发布的《国务院办公厅关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》强调，耕地占补平衡制度是严格保护耕地的法定内容，各地区、各有关部门必须不折不扣地贯彻执行。严格控制易地占补平衡，未经国务院批准，不许跨省域进行耕地占补平衡。

2008年，国土资源部再次下发《国土资源部关于严格耕地占补平衡管理的紧急通知》，强调建设占用耕地不得跨省域易地补充。

现行《土地管理法》第三十一条规定，国家实行占用耕地补偿制度。非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地。但是，现行的土地法规与经济发展的进程矛盾日益明显，早在2016年12月28日召开的国土资源部全国耕地后备资源调查评价结果新闻发布会上，国土资源部地籍管理司副司长冯文利表示，全国耕地后备资源的区域分布不均衡。从区域分布看，耕地后备资源主要集中在中西部经济欠发达地区，其中新疆、黑龙江、河南、云南、甘肃等5个省份后备资源面积占到全国近一半，而经济发展较快的东部11个省份之和仅占到全国15.4%。集中连片耕地后备资源集中在新疆（不含南疆）、黑龙江、吉林、甘肃和河南等5个省份，占69.6%。而东部11个省份之和仅占全国集中连片面积的11.0%。这反映出，经过多年持续开发利用，经济发展快的地区后备资源稀缺甚至枯竭，在省域内实现占补平衡越来越难。

为了破解土地与经济发展的矛盾瓶颈，两个文件应时出台。

亮点多多

2017年1月，党中央、国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》首次提出，耕地占补平衡要探索以县域自行平衡为主、省域内调剂为辅、国家适度统筹为补充。

对于如何探索补充耕地国家统筹，《意见》在当时就已提出，只有耕地后备资源严重匮乏的直辖市，才可以在城市发展和基础设施建设的相关项目中，申请国家统筹补充。而其他省份，则必须在实施国家重大建设项目时，才可申请。

这与此次《统筹管理办法》的表述基本一致。但《统筹管理办法》将此前的其他省份申请条件中的“国家重大建设项目”，改为“重大建设项目”，尺度有所放开，跨省域耕地占补平衡获得“有条件”解禁。

《统筹管理办法》提出需国家统筹补充耕地数量、水田规模和粮食产能的省份，需要以占用的耕地类型确定基准价，以损失的耕地粮食产能确定产能价，以基准价和产能价之和乘以省份调节系数，向中央财政缴纳跨省域补充耕地资金。其中，基准价每亩10万元，其中水田每亩20万元，产能价根据农用地分等定级成果对应的标准粮食产能确定，每亩每百公斤2万元。

《调剂管理办法》，在放开了城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂的同时，着重强调了国家统筹原则，“国家下达调剂任务，确定调剂价格标准，统一资金收取和支出”。具体而言，国土资源部综合测算后，报国务院确定跨省域调剂节余指标任务。并将任务下达有关省（区、市），主要帮扶省份应全额落实调入节余指标任务。有关省（区、市）可结合本地区情况，将跨省域调入、调出节余指标任务明确到市、县。

其中，深度贫困地区所在地省级国土资源主管部门组织编制和审批拆旧复垦安置方案，帮扶省份省级国土资源主管部门组织编制和审批建新方案，并由省级人民政府将需要调剂的节余指标和资金总额函告国土资源部。同时，跨省域调剂节余指标价格标准由国家统一制定，调出价格中，复垦为一般耕地的每亩30万元，复垦为高标准农田的每亩40万元。节余指标调入价格则根据地区差异相应确定，北京、上海每亩70万元，天津、江苏、浙江、广东每亩50万元，福建、山东等其他省份每亩30万元。

这也被认为是规范各地的指标流转的一重要举措。