市(县)多规合一信息平台建设若干重点问题探究

何福久，阚明哲

(1.珠海市测绘院，广东 珠海 519000； 2.长春市测绘院，吉林 长春 130021)

1 引 言

“多规合一”，是指将国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等多个规划融合到一个区域上，实现一个市县一本规划、一张蓝图，解决现有各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接等问题[1]。2014年8月，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点，探索多规合一建设思路和经验。

随着试点工作的推进，形成了以福建厦门、浙江德清与开化、广东四会、江苏淮安等市县为代表的一批典型成果。各地在构建统一的市县空间规划体系的基础上，也在探索多规融合成果在城市规划、建设和管理领域的应用。多规合一信息平台是落实“多规合一”工作目标的载体，是实施“多规合一”协调机制和规划管控的技术支撑。各地试点建设过程中，都是将信息平台作为衔接多规合一成果与部门业务应用的纽带，使得一张蓝图的成果在各部门之间进行信息共享，促进市县行政审批制度的深化改革，真正做到“一张蓝图干到底”。

2 多规合一信息平台建设的目标和意义

通过信息平台落实市(县)“多规合一”的工作目标，就是要通过多规编制协同来统一空间规划体系，通过边界管控保障资源环境承载力的可持续运转，通过共享交换、业务协同来提高审批效率，通过项目生成管理来促进规划实施。落实到具体工作中，信息平台建设的目标是充分利用多规融合“一张蓝图”成果，建立一个多规管理信息互通联动机制，为发改、规划、国土、环保等部门审批过程中的沟通和协调提供信息化技术支撑，并借助建设项目审批制度改革实现建设项目预审查与并联审批，提高行政审批效率。

基于多规融合“一张蓝图”的信息平台主要意义体现为：①协调多规矛盾，统一空间规划：借助GIS技术，在统一的坐标框架下叠加各类现有规划，找到各个规划之间的矛盾，各部门通过平台在线协商，解决存在的矛盾，最终形成空间规划“一张蓝图”成果。②共享多规成果，实现智慧管理：实现多部门信息共享、编制和审批业务协同，有效降低规划编制和实施成本，提高政务服务效率，为“智慧城市”的建设奠定良好的基础。③统筹城乡土地资源，盘活用地：通过协调多规之间的矛盾和冲突，摸清各类土地的使用情况，建立完备、统一的土地资源台账，协助政府掌握土地存量，有效保障项目落地，为制定土地开发计划和城市发展规划提供科学、权威、量化的信息参考[2]。

3 市(县)多规合一信息平台建设若干重点问题

3.1 关于信息平台体功能定位

信息平台是实现多规合一工作目标的载体，是落实多规合一规划管控的技术支撑。目前，国内试点市(县)的多规合一信息平台主要有两类功能定位：①以福建省厦门市为代表的多规合一成果为建设项目策划和审批服务；②以浙江省开化县为代表的建立空间规划从编制到实施反馈全过程的规划管控。前者是住建部模式的典型代表，强调多规成果为城市建设和管理，特别是为建设项目落地服务。后者是发改委模式的典型代表，强调统一的空间规划体系的建立和实施反馈全过程的规划管控。选择怎样的功能应用模式，关系到市县多规合一信息平台的顶层设计，实际工作中，我们要充分结合市县本身的特点和需求，既要考虑统一的空间规划体系建立和维护的重要性，又要兼顾具体的成果应用，为城市建设实实在在的提质增效，提高政府的空间管控绩效。

3.2 关于信息平台体系架构

信息平台是“多规合一”信息联动的枢纽，统一管理和维护“多规合一”规划成果数据，并为各部门业务应用提供功能支撑。平台一般采用基于GIS的SOA架构，空间数据和功能以服务的形式对外提供应用。在与市(县)各部门规划和业务连接方面，可以选择构建“1+1+N”的分布式平台架构(即多规共享平台+多规协同平台+部门服务平台)，如图1所示。以分布式的方式将发改、国土、规划、环保等多部门多源异构、多尺度、多时相、不同分辨率的规划空间资源有机地组织起来，实现海量存储、高效管理与持续更新。信息平台是信息联动的枢纽通过与各业务子系统进行数据交换，实现跨部门规划信息和审批信息共享，并向各业务子系统提供选址查询、规划协调等功能服务。各业务子系统是“多规合一”信息联动的根基，它在充分利用各部门现有信息化成果的基础上，通过升级改造或新建，将控制线管控要求植入到部门规划编制和项目审批业务办理流程中，调用公共平台的管控数据和检测功能进行控制线管控，并通过各自的工作库向公共平台提供本部门的规划数据和审批数据，供其他部门调用。

图1 1+1+N架构

针对异构的平台，可以搭建企业级的综合服务框架(ESB总线)，面向各应用部门的业务系统，提供接入本部门数据与应用的通用连接，打通数据共享和应用的链路，汇集多规相关服务，并通过统一标准服务提供给涉众部门使用。以此来提高平台的扩展性，能够方便地扩展为“1+1+N”分布式架构模式。

3.3 关于信息平台在推动建设项目审批制度改革中的应用

目前国内开展“多规合一”工作的市(县)，在绘就多规“一张蓝图”、搭建信息平台的同时，大都同步进行了以“流程再造”为主的建设项目审批制度改革。依托“一张蓝图”成果，再造审批业务流程，借助空间规划信息和业务协同平台，来解决目前审批制度存在的实施率低、审批效率低、监管难、项目实施缺乏规划引导等问题。这其中，项目生成和并联审批是两个典型应用。项目生成是指建设项目进入正式审批阶段之前进行的前期策划、准入及评估的协调管理工作的总称，是建设项目审批的前置环节，如图2所示，是“多规合一”建设项目审批制度改革的一项重点成果。依托“多规合一”信息平台，建立以发改、规划、国土等部门为主，多部门协同的协调机制，统筹需求、空间、能力三要素，在项目审批前期就明确投资、预选址、用地指标等条件，推进策划生成的项目可决策、可落地、可实施，为项目的后续审批提速创造条件[3]。通过项目生成策划成熟的项目，再进入审批环节，项目生成阶段的成果可以作为审批的前置要件。将多规合一信息平台与市(县)并联审批平台对接起来，在多规合一信息平台里策划生成的项目，直接推送给并联审批平台，厦门是这一应用的成功范例。厦门市“多规合一”信息平台上生成项目库后，由计划编制牵头责任部门制定详细的实施计划，明确建设单位，推送项目至项目审批平台，各部门根据项目生成情况，并联审批[4]。项目生成与并联审批有机结合起来，大大提高建设项目实施和审批的效率。

图2项目生成与审批

3.4 关于信息平台建设、使用与管理的制度建设

市(县)“多规合一”工作是一项系统工程，涵盖了制订统一的空间数据标准、编制空间规划一张蓝图、搭建信息和业务共享协同平台、建设项目审批制度改革、多规合一法律法规等系列工作。信息平台是串联诸项工作的枢纽，也是承载各项工作成果落实“多规合一”规划管控的具体实现。特别是基于“多规合一”信息平台的建设项目审批制度改革，从建设项目的策划生成，到并联审批业务流程，将原来分散在各个部门的业务流统一到信息平台在线管理，信息平台承载了政府的项目审批事权，承担了利益寻租的风险。因此，需要加强对信息平台的监督和管理，需要制定《信息平台使用管理制度》来明确综合平台的应用范围、各部门责任与义务，更新和维护办法等内容；为了加强建设项目策划生成工作，科学推进项目建设，需要制定《建设项目生成管理办法》，明确项目生成管理深度、适用范围、业务流程、责任部门等。市(县)“多规合一”信息平台使用管理过程中，还要不断摸索建立或完善规章和制度，以确保综合平台科学建设与管理、安全有效运行，提升城市规划建设管理水平及行政审批效率[5]。

4 总 结

市(县)“多规合一”信息平台的建设要充分考虑省、市(县)和地方政策环境，确定平台功能应用定位和体系架构，并做好多部门的沟通协调，使规划、国土、发改、环保等部门的信息互联互通，使得一张蓝图的成果在各部门之间进行信息共享，促进市县行政审批制度的深化改革，真正实现一个市(县)一本规划一张蓝图、真正做到“一张蓝图干到底”。

[1] 方臻子. 一张图看懂开化“多规合一[N]. 浙江日报，2016-03-21.

[2] 郭理桥. 新型城镇化与基于“一张图”的“多规融合”信息平台[J]. 城市发展研究，2014(3)：1～3.

[3] 厦门市人民政府. 厦门市“多规合一”建设项目生成方案[R]. 2014.

[4] 何子张，翁芳玲，李佩娟等. 以“多规合一”创新建设项目审批机制 ——厦门的实践与思考[OL]. 城市规划网，2015-08-21.

[5] 孙素霞，于栋山. 面向新型城镇化的“多规融合”信息共享平台的建设[OL]. 郴州市规划局网，2016-03-2.