迈向精细化管理的珠海市城市设计实践

邓昭华 吴熊秋尧 王世福 DENG Zhaohua, WU Xiongqiuyao, WANG Shifu

0 引 言

快速城镇化时期，我国城市建设主要依据控规进行管理，城市建设迅速、管理粗放，较少关注城市品质。随着经济进入新常态，城市规划由增量规划转为存量规划，原本粗放的管理方式也亟待转变。长期以来，城市设计作为辅助工具应用于规划的各个阶段，通过对三维空间的设计、对物质要素和人的活动的安排，来留住历史、彰显特色、激发活力、促进平等。2017年，住建部召开城市设计试点工作会议，提出将城市设计作为细化规划建设管理的有效方式，并开展城市设计试点工作，为全国城市设计工作积累经验。珠海市入选成为第一批城市设计试点之一，其全天候、多维度的城市设计管理模式、因地制宜的分区设计策略、可落实操作的成果表达形式值得在全国推广。本文旨在以珠海市为例，从实际需求出发，构建城市设计精细化管理的运行机制。

1 国内外城市设计精细化的管理实践

1.1 城市设计作为城市建设管理工具

英美等发达国家是较早开展城市设计的国家，在城市建设实践过程中，城市设计职能逐渐由蓝图绘制向控制管理方向延伸[1]。城市设计作为公共政策[2]和“二次订单”[3]，其运作过程贯穿了协商、协调、咨询、设计、审批、以及决策参与等环节，并对后续建筑、市政工程、环境景观等详细设计提供政策设计决策环境，实质上成为了一种有效的管理工具。各国探索城市设计的管理职能的过程，通常包含技术管理和过程管理两个维度[4]。

1.2 国际城市设计管理经验借鉴

城市设计的技术管理常常通过各类城市设计导则来实现。过程管理则通过政策、法律及协商等机制来干预城市建设实践，包含编制管理和实施管理两个层面。在编制管理层面，英美都注重城市设计的多方参与，除了政府、设计团队、开发商外，还引入公众与非盈利组织[5]。在实施管理层面，可以分为两种模式，一种是与开发控制并行管理，如旧金山、波特兰实行的城市设计审查制度，将城市设计作为区划的修正工具纳入到土地开发控制流程当中，并有单独的审批环节[6-7]。另一种是与规划进行一体化控制，英国即是府借助规划许可制度实行开发控制和设计控制一体化[8]。

1.3 国内城市设计管理实践探索

我国的主要开发控制手段是控制性详细规划，控规在城市快速建设阶段起到了良好的管控作用，但是缺乏对公共空间和环境质量的关注，普遍存在控制内容粗放的问题[9-11]。近年来，我国城乡规划管理体系的逐渐完善，各大城市陆续开展了精细化规划管理的实践探索，内容主要包括标准和导则引导、管控体系完善及技术支持三个方面。广州和深圳是最早输出实践经验的城市，广州提出了多层次的城市设计空间控制要素体系和对发达地区进行“一体化管控”、对欠发达地区实施“城市设计小组审查制度”的管理方式[12]，深圳以编制《城市设计标准与准则》为重要举措，实现了对城市设计编制的标准化管理，并确立了图则式城市设计管理体系，加强了城市设计的可实施性。随后，北京、上海、武汉等城市逐步完善自身的城市设计管理体系，通过地方性的城市设计技术导则、城市设计编制管理办法来对城市设计的编制流程和内容进行规范，加强城市设计的公共政策导向。

目前的城市设计精细化管理实践都集中在建设基础较好、技术力量完备的大城市，但对城市的管理水平要求较高；另一方面，相对于国际经验，我国的城市设计精细化管理还应建立系统性的方法论（图1）。

2 城市设计精细化管理方法建构

2.1 建立完善的城市设计编制体系

根据空间范围与设计深度，城市设计可分为三个层级：以城市整体（分区）为对象的整体城市设计（分区城市设计），以城市街区为对象的片区级城市设计，及以具体地块和工程项目为对象的地段城市设计[13]。完善城市设计图则体系，应当促进三个层级的城市设计与城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划的衔接和融合，形成城市设计与法定规划共同引导城市建设的技术体系。

2.2 促进城市设计管控过程的清晰与公平

城市设计管控过程是城市设计能够有效实施的保障。良好的城市设计管控过程应建立在相互理解的基础之上，考虑多方的利益诉求。这就给城市设计提出了四个方面的要求：明确控制要素，使管控内容和标准清晰明了，提高管理部门的运作效率；遵循市场规律，给开发商一定的盈利空间，从而促进资本的整合与流动；城市设计应收放有度，为专业团队留出一定的创意空间；精准分析和预见市民需求，提高其生活品质。

2.3 推动城市设计建成管理的多部门合作

图1 城市设计精细化管理模型Fig.1 detailed management model of urban design

我国城市设计长期以来存在“重新建、轻运营维护”的情况，城市设施老化迅速，品质下降。根据CABE（Commission on Architecture and the Built Environment）的四阶段城市开发理论，使用阶段相较于准备、设计、建设阶段来说周期更长[14]，因此设计管理应对建成后的运营维护阶段给予足够重视。为维持城市品质、确保城市的可持续发展，需对现有设施的维护和老旧设施的不断更新。因此，提高建成管理水平应从以下三个方面着手：一是通过增加管理部门在前期的设计介入来降低管理成本，让管理维护人员对项目前期设计和施工阶段提出意见和建议，为工程的顺利交接和今后的管理维护工作做好准备；二是促进多部门的沟通与协作，明确权责界限，减少管理摩擦；三是建立城市运营理念，增加社会资本的介入，并吸引广大市民参与城市管理。

3 迈向城市设计精细化管理的珠海市实践

3.1 珠海市城市设计实践历程及项目概况

珠海市是中国最早的四个经济特区之一，且是全国唯一陆路联通港澳的城市，地位独特。自1980年特区成立以来，珠海市城市设计经历了近四十年的探索，根据目标、管理特征的演变大体可以分为四个阶段（表1）。特区起步阶段提出了“ 禁止在山坡25 m等高线以上，前山河沿岸纵深30 m范围内和沿海岸陆域纵深五十米范围内兴建建筑”等硬性规定，奠定了山海格局，使山、水等自然要素的公共性得以保证。重点打造阶段的探索包括在2003年颁布的珠海市城市总体规划的指导下开展的唐家湾滨海科技新城、横琴十字门商务区等重点地区城市设计实践。大力推动阶段主要围绕“宜居”主题展开，这个阶段进行了较多的针对公共空间的设计，包括对情侣路、九州大道、前山河等轴线空间城市设计项目，涵盖了景观提升、交通优化、服务设施完善等内容。全域谋划阶段的工作重心则放在城市设计的体制建构，目标是推进城市设计编制体系的系统化、标准化、精细化以及成果的可实施性。

表1 珠海市城市设计阶段划分Tab.1 urban design evolution in Zhuhai City

图2 珠海市各年度城市设计情况统计Fig.2 statistics of urban design in Zhuhai City for each year

图3 珠海市城市设计空间覆盖情况Fig.3 space coverage of urban design plans in Zhuhai City

目前，珠海市城市设计已形成了较为丰富和完整的成果。相对于经济水平而言，珠海的城市设计水平已经走在了前列。2013年来，广东省国家级及省级城市设计获奖作品共计103项，其中珠海市城市设计获奖共计6项，仅次于广州、深圳、佛山和江门（图2）。根据可统计的成果，珠海市已完成的城市设计及相关专题研究共计187项，在中心城区（包含香洲城区和南湾城区）和横琴新区已经基本实现了空间上的全覆盖。但是从市域范围开看还存在一定的东西差距，西部的三个城区（斗门、金湾、高栏港）的城市设计相对数量较少，设计实施也多处于起步阶段（图3）。

3.2 完善“四层级”城市设计编制体系框架

结合现有城市规划体系和城市设计体系基本骨架，珠海市构建并优化了城市设计纵向编制体系，从宏观至微观分为“总体城市设计—分区或轴线城市设计—重点地区城市设计—场地城市设计”四个层级，使之能与城市规划体系实现衔接和对应（图4）。并明确了以总体城市设计为总纲，统筹全市空间格局和景观系统；以分区城市设计和轴线城市设计为统筹，确定分区功能定位与风貌特征；以重点地区城市设计为核心，对城市空间组合进行详细安排；以地块城市设计为补充，确定建筑形态与景观环境的目标与内容要求。

图4 珠海市城市设计编制体系Fig.4 plan-making system of urban design in Zhuhai City

图5 总体城市设计特色风貌分区Fig.5 general urban design and feature zones

图6 山体利用保护规划Fig.6 mountain protection plan

总体城市设计层面与城市总规衔接，注重城市整体格局与城市风貌形象塑造。《珠海市总体城市设计及城市CI设计》已于2017年末完成编制，着重建立城市特色风貌的多维精细化管控模式，统筹全市城乡空间景观格局，塑造山、海、河、田、岛、城、乡和谐共生的整体城市风貌以及精致的城市风景。针对城市特征空间要素，还协同开展了夜景景观规划、密度分区规划、山体水体保护利用规划、“美丽珠海—公园之城”规划等专项城市设计内容（图5-6），以实现对各类特征要素的精细化管理。

分区城市设计层面与城市分区规划衔接，深化完善各分区的空间景观、形态结构。除了综合性的分区城市设计外，珠海还创造性地将轴线城市设计作为一种重要类型纳入到分区层面的城市设计当中，以强调轴线的整体性（图7-8）。由于轴线城市设计主要针对公共空间而不涉及用地权属，且由政府资金保障推进，因此往往能取得较好的实施效果。如《情侣路浪漫风情海岸整体提升规划》直接分解出交通改善类、公共服务设施完善类、环境修复类和公共空间提升类共28个建设项目，景观修复与景观工程以及文化设施的建设顺利得到了落实，后续其他项目也在陆续开展当中。

区段层面城市设计与控制性详细规划衔接，在编制当中主要是统筹重点地区的功能布局、空间形态、交通组织和景观风貌，并在特色地区形成城市设计导则，强化设计意图。针对城市设计落实不足的问题，珠海市提出在“两镇三心三港”等重点地区，先编制城市设计再编制控规，并进一步编制城市设计实施性导则，以设计引导控规，从而增强城市设计的落地性。

地块层面的城市设计与修建性详细规划衔接，主要包括街景整治、环境优化和用地梳理等类型的美化规划，以及进行具体地块挂牌条件设定。珠海市地块城市设计从2016年开始开展，主要是针对待出让地块但缺详细设计指引的地块包装项目。由此，目前各层级的城市设计都有涉及，形成了完整的层级覆盖（图9）。

3.3 高标准多角度的过程管控

3.3.1 以特色差异化探索分区管控

珠海市在行政管理上有其特殊性，在香洲区、斗门区和金湾区三个行政分区内，实际上还包含了高新技术产业区（以下简称“高新区”）、横琴新区、保税区、高栏港经济技术开发区（以下简称“高栏港区”）及全由海岛组成的万山区五个特殊区域，因此实际上共有八个相对独立的区域。每个区都有各自的特征：保税区和高栏港区以工业和物流仓储为主要职能，高新区为科技研发，横琴区为商业办公，香洲是已经建设完成的老城区，而万山区全由海岛组成。在职能各不相同的情况下，各个区对城市建设的要求也截然不同。

对于以工业物流为主的两个区来说，城市空间是其产业得以顺利运行的空间载体，空间布局以产业的实际需求为先导，其在管理过程当中较为注重空间运行效率及其与产业需求的适应性。高栏港区出于工业区地下管廊布置的特殊要求，对道路宽度管控严格，并提出了道路红线退至建筑高层线的特殊做法，以保障地下管廊的布置和维护；另一方面，由于工业建筑体量的不可预期性，因而对建筑体量的管控较为弹性。横琴新区作为国家级新区，紧邻澳门，是珠海重要的门户区域，其定位、目标和建设标准都有别于且高于其他区域，强调风貌的独特性与较高的公共空间品质。横琴新区在城市建设中鼓励多样的建筑风貌，并提出将道路红线拓展至建筑红线、由政府进行景观设计，提升街道品质，避免道路红线与建筑红线间的空间被用作停车场从而影响街道景观。香洲区是老城区，存量多而增量少，因此在实践中“重更新、轻设计”，更多地进行改造设计和更新设计。万山区是海岛地区，建设用地极少，要进行开发必须突破现有规划标准的限制，实行“大密大疏”的开发模式，通过对建设用地最高效的利用来实现对自然环境对大程度的保护。

图7 情侣路一带九湾设计Fig.7 urban design along Qinglv Anenue

图8 九洲活力动感轴规划Fig.8 urban design along Jiuzhou Avenue

图9 某地块包装方案平面图Fig.9 block packing design

图10 横琴新区控制性详细规划法定图则及附加图则Fig.1 0 statutory and additional graphics in Regulatory Plan of Hengqin New City

珠海市在市域层面上通过专项规划对山、水等自然本底周边实行统一管控，以保障城市的山水格局，而在非自然本底方面充分放权，给予各区探索空间，鼓励各区的差异化发展，从而实现了具有各区特色的设计管控。

3.3.2 建立“一控规多图则”的管理体系

珠海市通过在控规图则当中添加附加图则，提高控规的兼容性和适应性，形成“一控规多图则”的控规编制和实施管理体系。目前，横琴新区率先在管控中实行了基于控制性详细规划管理单元的多图则协同规划管理体系，图则包含控规图则及城市设计导则、地下空间图则、海绵城市图则三张附加图则，共同构成规划管理的法定实施依据，控制及约束重点地区建设项目规划设计（图10）。

3.3.3 数字化技术支撑

珠海市通过建立数字城市模型，形成了城市设计三维管理体系（图11）。目前，珠海市已完成约160 km2的城市现状三维数字模型建设，以及十字门商务区、九州城市之心等城市设计的三维模型建设。并拟建立三维模型报批机制，依托信息化手段，辅助城市设计方案评审。利用BIM技术，量化城市规划指标（如风环境、热环境、景观可视性等），增强了城市内部布局的合理性，提升了城市的通透性和微循环能力。

3.3.4 差异化的协调方式

在城市设计的实施过程中，多元主体间的博弈常常起到决定性的作用。应对不同类型的要素，管理部门常常采取不同的协调方式，对于底线要素给予强制性协调，对于非底线要素进行协商性协调[15]。以横琴新区为例，新区的街道空间与地下空间是其重要的公共空间，因此横琴新区的政府在这两类空间的管控过程中表现得非常强势，强制性落实对地下空间预留出口、道路界面等内容的管控；而对新区来说，塔楼的高度有较大的浮动空间，建筑高度可更多地遵循市场规律，因此在高度管控方面，区政府以协商性协调为主，通过多轮洽谈及时调整各方策略，达成总体利益的最大化。

3.4 多模式的建成管理

3.4.1 公共空间设计品质的公共投资保障对建成环境的维护管理是城市设计成果得以贯彻始终的重要保障，是城市设计实践中不可或缺的一环[16]。公共空间的建成管理主要由政府承担，利用财政收入来进行管理和维护，并通过不同部门分管不同的维护内容。珠海市开展了较多轴线城市设计，包括情侣路“一带十八弯”景观提升规划、前山河一河两岸规划等，以实现重要轴线周边的空间进行品质提升。市政府自2002年起，投资14.32亿开展前山河的“一河两岸”整治工作，随后结合美国威尔考特公司的规划设计，改善了周边的环境和交通，并积极开展沿河的污水排放整治工作。在后续的维护过程中，周边居民的督促起到了重要作用（图12）。2015年以来，在城市“双修”政策的引导下，珠海市又开展了一批城市“双修”项目的城市设计，如情侣路沿线的香炉湾沙滩、海滨泳场等，优化了环境，同时增强了生态防护能力。

图11 城市设计方案评审辅助技术Fig.1 1 auxiliary technology for urban design evaluation

3.4.2 善用“私有化”的公共空间

随着消费时代的到来，公共空间不再只由政府提供，也可由私人提供，是公共空间的“私有化”，包括“公、私合营”（public-private-partnership）和“私人拥有的公共空间”（privately-owned public space）两种模式[17]。其中“私人拥有公共空间”是指公共空间的设计、建设、管理均由开发商负责，建成后供公众无偿使用。政府通过强制性或奖励性的手段来引导公共空间的建设和使用。

珠海的华发商都形成了一个很好的实践案例。华发商都建设完成后为城市提供了较大面积的公共空间，包括大面积的广场、绿地和巨型水幕，其物业由全球领先的商业地产服务商——第一太平戴维斯（Savills）进行统一管理。2011年建成以来，华发商都的公共空间环境一直维持在较高水平，维护难度极大的喷泉至今仍在正常运行，良好的空间品质也为其自身带来了较高的商业价值（图1 3）。这种“私人拥有的公共空间”维护模式为城市公共空间的建成管理提供了一种新思路。

3.4.3 社会投资盘活传统空间

除了大型的商业开发，近年来愈发热烈的对城市特色的呼吁也催生了人们对传统空间的关注，越来越多的自组织团体参与到传统空间的品质提升工作当中，利用社会资本对公共空间进行活化、改造以及维护。这种自下而上的建成管理有其独特的运作方式，且常常取得良好的成果。

我国会计法律法规对会计人员的职业行为和专业素质提出了更高要求，国家关于会计工作的相关法律法规，职业道德要求是每一名会计人员在日常工作中必须遵守的规范。通过对会计人员继续教育培训，确保会计队伍全面掌握最新的法律法规，以及对会计人员工作行为的要求。在全新的历史时期，我们应该充分认识到会计人员继续教育也是国家法律法规管理工作提出的新要求，是加强会计队伍有效管理的重要组成部分，更是加强会计人才队伍建设的重要内容。开展会计人员继续教育培训的目的是为了提高会计人员的政治素养、业务能力、职业道德水平，使其及时更新专业知识，补充和拓展专业素质。

香洲区北山村原本是一个逐渐被城市化吞噬的清中朝古村，2010年珠海音乐品牌华美天培教育集团旗下文化创意产业品牌将部分建筑进行改造，引入音乐文化，通过建筑改造、文化植入来激活古村，并将收入投入到古村的运营维护当中，为古村空间品质的提升和环境的保持起到了一定作用（图14）。同时，珠海还积极开展参与式城市设计，以香洲区、金湾区为试点设立参与式社区规划工作坊，搭建政府、专业团队、社区三方对话平台，开展共同设计。其中的“集装箱创意街区”试点，将原来的小摊贩规范到立体的集装箱中，通过设计的手法改善了道路公共空间，并鼓励公众参与到环境维护当中，不失为一种较为成功的探索（图15）。

图12 整治前后的前山河Fig.1 2 Qianshan River before and after renovation

4 反思与总结

在城编制层面，珠海市上层次规划较为完善，但是基层落实的支点仍不确定，主要存在以下困难：第一，城市设计编制缺乏统一标准，成果深度不一，且没有转化为管理语言，难以写入用地条件；第二，国外做的城市设计对本地因素考虑不足，在控制性详细规划中落实时往往遭遇困难；第三，城市设计与控规编制时序差异常常导致二者间的内容无法衔接（如斗门区的一河两岸城市设计于2008年开展完成，但相关控规于2015年才通过审批）。

在实施层面也存在困境。一方面，是管控精细度的问题，过细的管控内容往往会给审批过程中数量和专业程度有限的建设方案审批人员造成巨大的工作压力，延缓审批进度；另一方面，刚性与弹性的界限难以确定，目前对于品质性的要素缺乏弹性管控，以致落实困难，而过度限制则会对设计师的创造产生影响，致使管控部门进退两难；此外，实施过程中还存在对产权及政府谈判力度欠缺考虑等问题。

图13 华发商都Fig.1 3 Huafa Market

图14 北山社区Fig.1 4 Beishan Community

图15 相思树下·白沙河时光街区改造前后对比Fig.1 5 Time Block before and after renovation

总体来看，珠海市以建立城市设计试点城市为工作契机，对城市设计实践工作进行了有益的梳理与总结。其在城市设计实践过程中，充分认识到了山、海、河、田、岛作为生态本底的重要性，注重发掘城市特色，总结经验与不足，并推进城市设计的规范化与标准化建设。随着正在开展的《城市设计编制指引》《城市设计标准与准则》编制工作的推进，其城市设计体系正在逐步完善。虽然在实施和管控过程中还面临一系列实际问题，但其应对规划与城市设计的衔接、实施过程及建成后管理的思路清晰，具有较强的可实施性，值得其他城市借鉴。随着人们对城市空间的品质要求的提高，城市建设需要“精打细算”，城市设计作为图则愿景和公共政策，在蓝图描绘、过程管控及建成管理方面都能发挥巨大作用，是实现城市精细化管理的重要手段。

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图表来源：

图1-4：作者绘制

图5-6：《珠海市总体城市设计及城市CI设计》

图7-10：珠海市相关城市设计文本

图11-12：珠海市城市设计试点工作报告

图13-14：作者拍摄

图15：珠海住房规划建设微信公众号

表1：作者绘制