违法用地对土地可持续集约利用的影响机制及效应研究

范建双，任逸蓉

（浙江工业大学经贸管理学院，浙江 杭州 310023）

1 引言

改革开放以来，中国土地资源配置呈现出渐进式市场化改革特征。然而，随着土地市场化进程的推进，土地作为生产要素的价值逐渐体现，在经济利益驱动下和建设用地指标的约束下各参与主体通过违法用地谋取暴利的问题不断凸显[1]。2015全年发现违法用地8.9×104件，较上年同期上升了9.8%。土地市场化改革的目标就是要利用市场机制来配置土地资源，实现土地的节约集约利用，将稀缺的土地资源“用在刀刃上”。但是由此而引发的大量土地违法现象显然不利于土地的可持续集约利用。在此背景下，研究违法用地对土地可持续集约利用水平的影响机制及效应具有重要的理论价值和现实意义。

土地可持续集约利用备受国内外学者关注，郑斌等对国内外土地集约利用进行了比较，提出国外对土地利用的研究主要强调“弹性”，侧重反映可持续利用的社会、环境、资源等，而中国在土地集约利用方面大都强调“刚性”，侧重反映土地投入产出效益[2]。马贤磊，周琳等提出了土地可持续集约利用概念，即通过产业结构升级、增加环境保护性投入和提高企业的环境准入门槛等措施实现包括社会、经济和生态环境在内的综合效益最大化的过程[3]。从影响因素的角度，现有研究更多关注土地市场化改革对土地集约利用的影响，并进行了大量的理论与实证研究，取得了丰硕的成果[4-6]，但是缺乏违法用地与土地集约利用关系的相关研究。在土地市场化改革的背景下，违法用地会对土地集约利用产生重要影响。因此，本文将深入探讨违法用地以及违法用地与土地市场化的交互作用对土地可持续集约利用的影响。

2 内在作用机制分析

2.1 违法用地对土地可持续集约利用的影响

违法用地作为一种土地要素投入，同合法用地一样能够带动地区经济和地方财政的增长，同时也会带动地方投资与就业，进而提高土地投入产出水平，促进土地可持续集约利用。违法用地对土地可持续集约利用也存在负面的影响：一是违法用地存在环境污染、噪音污染、地块分割等的负外部性，进一步影响了耕地产量，同时破坏生态环境，不利于土地可持续利用。二是地方政府非法转让土地与非法批地不仅会引发非理性的投资行为，一定程度上降低了企业的准入门槛，诱使企业进入低门槛高污染产业，还会扰乱政府对土地资源的宏观调控，降低土地的利用率。高消耗、低产出的粗放型企业退出困难，极大地影响了土地投入产出效益，进而影响土地可持续集约利用。三是违法用地加剧了城镇化进程的负担，耗费地方财政。由于土地资源有限，违法用地的增加意味着基础设施建设用地的减少，城镇化进程中道路、学校、医院等基础设施配套建设的落后不利于人口和高新技术产业的集聚，影响了土地利用强度及投入产出效益。此外“以租代征”的违法用地在城镇化进程中较为明显，地方政府在征用过程中需要投入大量资金，降低了土地投入产出效益，不利于土地的可持续集约利用。

2.2 违法用地与土地市场化的交互影响

陶坤玉等认为土地市场化改革通过土地出让方式的不同影响土地违法[7]。土地市场的发育和完善，对违法用地行为可能存在正反两方面影响[8]。首先，土地市场化通过对土地资源配置的市场选择来实现。在市场机制中，土地市场形成的价格和供求机制使得土地资源配置更加公平、公开和透明，有利于发掘土地的真实价值，同时也能在一定程度上遏制违法用地。随着土地的市场价值被不断挖掘，在价格和竞争机制的作用下进一步推高了企业的用地成本，这会促使一些企业特别是中小企业通过违法占地来节约投资成本，从而加剧违法用地。其次，政府干预机制通过制定相关制度、规划和有效管理，能够有效抑制政府部门的寻租和腐败行为，从而减少违法用地。同时，土地市场化在显著提高土地出让价格的同时，也意味着政府土地出让金收入的增加。在现阶段法律制度不完善的情况下，为了实现GDP考核目标而获得晋升机会，地方政府热衷于通过招商引资提高GDP，其有足够的动机与用地企业串谋，加剧违法案件的发生[9]。即财政激励和引资激励是造成地方政府违法用地的重要驱动因素[10]。同时，违法用地的出现也影响了土地市场化秩序，土地供给均衡是以市场为机制进行调控的，以政府为主体的土地非法转让与审批打破了市场的供需平衡，降低了土地的交易价格，影响市场的运行，从而降低土地市场化水平。

综上可知，违法用地与土地市场化之间存在紧密的互动关系，二者的交互作用进一步影响了土地可持续集约利用。因此本文提出土地违法对土地可持续集约利用的影响机制（图1），即包括直接影响和间接影响两条路径。

首先是直接影响路径。违法用地一方面通过土地要素的投入来增加投资和就业岗位，提高土地投入产出水平和地方财政收入，从而对土地可持续集约利用有一定促进作用。另一方面，违法用地现象的增加也意味着非法占地和耕地破坏会增加，农地过度非农化会导致环境破坏，不利于土地可持续利用；违法用地增加同时意味着政府出让土地的行为非理性和低效，政府为了GDP指标有冲动低价供地，使得规划和政策等手段无法有效实施，从而降低了供地效率和土地的配置效率，同时也降低了用地企业的进入门槛，一些高能耗和高污染企业进入的可能性增加，不利于产业转型升级和土地可持续集约利用；违法用地的增加意味着城镇化进程中基础设施建设用地指标的减少，城镇化进程的滞后不利于人口和高新技术产业的集聚，从而抑制了土地产出效益和可持续集约利用水平。

图1 违法用地对土地可持续集约利用的影响机制Fig.1 Impact of illegal land use on land sustainable and intensive use

其次是间接影响路径。违法用地的增多意味着土地市场的供需平衡被打破，土地的交易价格被扭曲，从而降低了土地市场化水平。土地市场化水平的降低一方面意味着市场机制的不健全和政府的过度干预，抑制了土地开发的强度，使得土地的竞租效应、流转效应和替代效应无法体现，从而会降低土地的可持续利用水平；另一方面，土地市场化水平的降低也一定程度上降低了政府和企业的违法成本和难度，政府的行为得不到有效监管，土地流转过程中人为的干预增加，政府会在晋升激励和引资激励的驱使下违法供地，滋生寻租和腐败行为。而用地企业则会在利益驱使下突破规划限制违法用地，从而导致违法用地数量增多。而违法用地数量的增加会通过直接影响路径进一步强化其对土地可持续集约利用的影响。

3 模型设定与数据说明

3.1 模型设定

（1）土地可持续集约利用水平测度模型。土地可持续集约利用水平的评价指标根据研究目的不同而有所差异，国内研究强调刚性，评价指标选择侧重土地利用强度和投入产出效率[11-12]；而国外则强调弹性，评价指标侧重反映可持续利用的社会、资源、环境等[13-14]。为了综合反映刚性和弹性，本文选取有代表性的评价指标，其中准则层确定为土地利用强度、土地投入水平、土地产出效益和土地可持续利用水平4大类，指标因子层共包含11项指标（表1）。

考虑到选取的评价指标不是简单的投入产出指标，数量过多并且具有一定的相关性，因此采用主成分分析法，利用降维思想把多指标转化为少数几个综合指标，进一步将各个综合得分进行百分制转换，具体公式如下：

式（1）中，Mi为各省（区、市）的土地可持续集约利用的综合得分，Mmax、Mmin分别为各省（区、市）的土地可持续集约利用的综合得分的最大值和最小值。

（2）违法用地对土地可持续集约利用的空间影响模型。为考察违法用地对土地可持续集约利用的空间影响，本文借助空间面板数据模型进行检验。空间面板数据模型包含两类，一类是内生交互项，被称为空间滞后模型（SAR）；另一类是误差项之间交互作用，被称为空间误差模型（SEM）。之后又有学者对SEM进行了拓展，提出了空间杜宾模型（SDM），该模型既包含了解释变量的空间滞后项，还包括了被解释变量的空间滞后项。三类模型的基本形式如下：

式（2）—式（4）分别为SAR、SEM和SDM模型的基础形式。其中，yit为横截单元i在t时期的内生被解释变量（i= 1，2，…，N；t= 1，2，…，T）。xit为1×k维的外生解释变量，β和θ均为变量xit的k×1维系数向量，∑wijyjt为相邻单位内生变量的交互影响，wij是空间权重矩阵，ρ为用来衡量相邻两个单元内生变量互相影响程度的未知参数；εit和φit表示随机误差项；μi为空间效应，λi为时间效应。在进行空间面板数据的实证检验之前，需要判断三类模型的适用性，即首先要判断是否需要引入空间变量。通常采用拉格朗日乘数（LM）检验，如果LM的检验结果拒绝原假设，则说明了空间面板模型建立的必要性。进一步的采用Wald统计检验从三类模型中选择最佳模型。

表1 土地可持续集约利用评价指标体系Tab.1 Evaluation indexes of land sustainable intensive use

3.2 数据来源与处理

本文以2006—2015年全国31个省份的面板数据为研究对象，具体来源如下：

（1）被解释变量。土地可持续集约利用水平数据来源于《中国城市统计年鉴》、《中国城市建设统计年报》和《中国环境统计年鉴》，二三产业从业人员、能源消耗（电）以及部分缺失数据从万德数据库中获取。

（2）解释变量。违法用地程度和土地市场化水平。本文采用当年发生的土地违法案件的数量测度违法用地程度。相关数据来源于《中国国土资源年鉴》。对于土地市场化水平，本文将土地二级市场看作是一个相对比较完善的市场，不作为市场化水平测算的范围，只考虑土地一级市场。采用的测算公式为：

式（5）中，LM为土地市场化水平，Zi为各交易方式出让土地的宗数，fi为对应的权重。在权重确定方面，由于划拨是一种政府行为，不受市场的影响，基本为无偿获取，因此取权重为0；“招拍挂”出让方式接近于完全市场化，取其权重为1[11]；把“招拍挂”作为一种出让方式，将其价格看作正常市场交易价格，通过计算并做加权平均得到2006—2015年协议、租赁、其他的平均单位地价，分别为拍卖单位地价的27%、60%、21%，因此确定“招拍挂”、协议、租赁、其他的权重分别为1、0.27、0.6和0.21。

（3）控制变量。选取人口、经济发展水平和城镇化水平作为控制变量。其中人口是为了控制人地关系的影响，本文采用人口密度来衡量；经济发展水平会影响资源利用效率，本文采用人均GDP来测度；城镇化水平采用城镇人口比例来测度。相关数据来源于《中国统计年鉴》。

4 实证结果分析

4.1 样本的空间分布特征分析

从违法用地宗数来看，东部沿海一带违法用地较为集聚，表现为东部地区违法用地宗数较多，而中部和西部地区较少，整体呈现出由东南部向西北部逐渐减少的阶梯式空间分布格局。从土地市场化水平来看，区域差异与经济水平差异较为一致，整体呈现出由东北到西南逐渐降低的阶梯式空间分布格局，东部地区集聚现象较为显著。从土地可持续集约利用水平来看，除了东中部和中西部地区的少数省份集约利用水平相对较高外，其余省份均处于中等水平，区域差异集聚现象并不明显。总体来看，土地市场化水平较高的省份土地可持续集约利用水平也相对较高，但同时违法用地宗数也相对较多。

4.2 计量模型估计结果分析

（1）Moran’s I指数。在进行相关空间计量分析之前，首先对土地可持续集约利用进行空间自相关分析，用Moran’s I来计算土地可持续集约利用的空间相关性，其公式为：

从表2可以看出，2006—2015年Moran’s I均显著，说明2006年以来间中国土地可持续集约利用存在显著的空间关联特征，因此可以将空间影响因子引入模型中来刻画土地可持续集约利用的空间关联性。本文首先构建不包含空间交互作用的面板数据模型：

式（7）中，Sit为i地区t时期的土地可持续集约利用水平，LIit为i地区t时期的违法用地程度，Cit为影响土地可持续集约利用的控制变量，Uit表示随机误差项，α和β为待估参数。为了进一步考察土地市场化水平的影响，在模型中引入土地市场化水平和二者的交叉项，新的模型如下：

表2 2006—2015年土地可持续集约利用Moran’s I指数Tab.2 Global Moran’s I of land sustainable intensive use from 2006 to 2015

式（8）中，Mit为i地区t时期的土地市场化水平，为了避免计量单位的不同，本文将百分比的土地市场化水平数据进行百分制转换。其余变量含义同式（7）。首先对上述模型进行了估计，并计算了LM统计量，以及空间、时间和双固定效应模型下相应的显著性检验。结果显示，空间固定效应和时间固定效应的LR检验结果均在1%显著性水平下显著，说明模型中既包含空间固定效应也包含时间固定效应，因此，应该在空间和时间固定效应模型的基础上计算LM统计结果。空间和时间固定效应模型的LM spatial lag和R-LM spatial lag均未通过检验，而LM spatial error和R-LM spatial error结果显示在10%显著性水平下显著，则说明SEM模型成立。本文采用的模型为：

Hausman检验（全国）的结果表明不能拒绝存在随机效应的原假设，因此采用空间和时间随机效应下的SEM模型更有效。模型1、2的R-squared分别为0.7734和0.7737，表明两个回归方程的拟合优度都很好。从全国层面的估计结果来看，模型1中，违法用地系数不显著，说明整体上违法用地本身对土地可持续集约利用的影响并不显著。而在模型2中违法用地系数显著为负，违法用地与土地市场化的交互作用显著为正，说明在土地市场化背景下，市场参与者在经济利益驱动下进行寻租，二者的交互作用使得违法用地对土地集约利用的负向作用被强化，从而导致违法用地对土地可持续集约利用产生了显著的负向作用，这与间接影响路径相吻合。从模型1、2的空间误差项系数可以看出，违法用地和土地市场化在空间上存在显著的正向溢出效应，说明一个地区市场化改革的成功会给相邻地区带来模仿效应，当然，违法用地行为也具有传染效应，容易受到相邻地区的模仿。

考虑到可能存在空间异质性，本文进一步对东、中、西部进行了实证检验。首先从模型1可以看出，东部地区违法用地对土地可持续集约利用存在显著正向影响，而中部和西部地区均不显著，这可能与区域的经济发展水平有直接关系。东部地区经济发达，土地获取成本较高，这迫使企业违法用地的动机更充分，在一定程度上带动了地区投资与就业，促进了地方财政的增长，从而促进土地可持续集约利用，当然对土地可持续集约利用的正向影响也越显著。加入土地市场化水平变量后，东部地区的违法用地回归系数明显降低，且显著为负，这表明土地市场化水平对违法用地的影响极大，而违法用地与土地市场化改革的交叉项显著为正，土地市场化水平变量的回归系数显著为正。这说明东部地区尽管土地市场化水平较高，但是由于东部地区的地价也较高，土地资源相对稀缺，面对激烈的市场竞争，土地使用者违法用地的意愿被强化，同时也表明东部地区在经济发展转型和土地资源短缺的双重压力下，违法用地已经成为了制约土地集约利用的重要因素。中部地区的违法用地系数值在加入土地市场化水平变量后显著为负，其对土地可持续集约利用的负向影响加剧，且影响程度大于东部地区，土地市场化系数显著为负，其交叉项并不显著。由于现阶段中部地区的土地可持续集约利用水平处于提升阶段，市场化改革处于初步形成阶段，由于制度等不健全，土地违法现象频现，耕地破坏严重，高污染、高能耗企业较多，产业结构还有待完善。西部地区的违法用地系数值在加入土地市场化水平变量后显著为正，对土地可持续集约利用具有显著的正向影响，这是因为西部地区经济发展较为落后，土地违法在低市场化的背景下能带来较大的经济效益，带动就业，一定程度上促进了土地可持续集约利用。其交叉项并不显著，源于西部地区土地市场化水平较低，二者相互作用并不显著。从各地区的空间误差项系数可知，三个地区违法用地对土地可持续集约利用的影响在空间上均存在明显的溢出效应，在加入土地市场化变量后，其溢出效应被强化。

5 结论和启示

本文将土地市场化改革纳入到违法用地对土地可持续集约利用影响的理论研究框架内，以全国省域面板数据为研究对象，实证考察了二者之间的关系，研究发现：（1）东部地区违法用地对土地可持续集约利用具有正向影响，其余地区影响均不显著，这可能与区域的经济发展水平有关；（2）引入土地市场化水平后，东部和中部地区违法用地对土地可持续集约利用的负向影响被强化，且中部地区高于东部地区。而西部地区的影响作用相反，加入土地市场化因素后违法用地对土地可持续集约利用的影响显著为正；（3）违法用地对土地可持续集约利用的影响在空间上具有溢出效应。

基于此，本文得到一些启示：首先，改革财税体制，处理好征地制度改革与土地财政依赖之间的关系，弱化地方政府土地违法的内在动力[16]；同时规范土地招拍挂出让的操作程序，建立土地出让全过程的监督管理体系，避免为招商引资而低价或零地价供地的情况发生，减少土地违法行为。其次，强化农民土地权利，明晰农民所享有的土地产权，完善征地程序，充分保证被征地农民能够与政府进行平等的博弈。再次，创新土地出让方式，如两阶段出让、弹性出让方式等，从而提高土地的周转使用效率，探索土地租赁制度。最后，建议实施分区域差异化管理。中部、东部地区在在土地市场化改革的过程中应加强土地违法现象的防范，并且重视土地资源的二次开发利用；西部地区应积极提升自身经济水平，利用自身的资源禀赋，弥补地理环境上的劣势，积极寻找提高土地使用强度、土地产出效益的有效方式。

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