哈尔滨雾霾污染治理的法律对策

刘一鸣 李昱川 张梦林 李怡然

东北林业大学文法学院，黑龙江 哈尔滨 150000

一、哈尔滨市雾霾污染现状治理

(一)哈尔滨市雾霾现状

与全国范围内的主要城市相比，哈尔滨市的空气质量较差。与华北等地全年皆有雾霾不同，哈尔滨近年患上的是一个“季节病”，其全年的PM2.5的指数适中，冬天的PM2.5浓度明显高于其他季节。2012年3月因为国家环境保护部正式发布的《中国环境空气质量标准》修订版PM2.5首次被纳入污染物监测范围)这一数据低于我国关于二类环境空气功能区年平均35微克/立方米的限值以及世界卫生组织的过渡标准。

哈尔滨市的供暖期间为每年的10月下旬到下一年的4月下旬，是哈尔滨空气污染最为严重的时间。以PM2.5为例，哈尔滨2015年10月的平均PM2.5从9月的22.3微克/立方米上升到了55.9微克/立方米。如果单独统计十月供暖季开始后的10天，其平均PM2.5浓度则达到了73.4 微克/立方米。

数据来源：环保部空气质量日报

(二)哈尔滨市的雾霾成因

1.哈尔滨市地处我国东北地区，周边的农村地区以商品谷物业为主，由于科技水平的限制以及当地农民相关意识的淡薄，使得秋冬季节大量焚烧秸秆的现象非常严重。2015年哈市年产秸秆量在1700万吨左右，综合利用率不到30%，大部分集中在10-11月焚烧，重污染天气明显增加。这对哈尔滨的雾霾现象起到了推波助澜的作用。

2.供暖是燃煤哈尔滨冬季雾霾浓度全年最高的主要原因，冬季供暖燃煤锅炉集中起炉，根据哈尔滨政府网站的相关数据得知，目前哈市年供暖燃煤量已超1000万吨，进入10月燃煤污染物排放量剧增，煤烟型污染特征明显。

3.废气排放也是哈尔滨雾霾形成的原因之一，2015年，哈尔滨地区的二氧化硫累计排放量超过3万吨，哈尔滨的工业、生活和集中式污染治理设施二氧化硫排放量在省内最大。哈尔滨氮氧化物排放量超过5万吨。在全省范围中，工业、生活和集中式污染治理设施氮氧化物排放量最大。哈尔滨地区的烟尘排放量也超过了4万吨。黑龙江各地区中，工业、生活、机动车和集中式污染治理设施烟(粉)尘排放量最大的均是哈尔滨。

(三)治理现状

1.监测现状

在哈尔滨政府实施《环境空气质量标准》前，哈尔滨市环境空气的监测范围为可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、降尘。据统计，哈尔滨市区环境空气首要污染物基本上为可吸入颗粒物。从2013年开始，开始进行新增监测细颗粒物PM2.5。

2.已颁布的法规条例

哈尔滨市政府结合自身的地域条件于2016年颁布了《哈尔滨市2007年，英国修订《空气质量战略》，新增对PM2.5的监控要求，并提出燃污染防治条例》。该《条例》对燃煤生产、加工、储运、购销、使用单位和个人做出了规定，严格控制高耗能、高污染、低热值燃煤项目建设。建立高耗能、高污染行业过剩产能退出机制，依法制定财政、土地、金融等扶持政策，落实节能环保标准，支持、引导相关企业退出或者转型发展业停产或者限产。

3.治理措施

根据哈尔滨市环保局公布的政策信息中得知，哈尔滨将在严加管控燃煤污染，加大燃煤抽检和执法检查力度的同时，开展燃煤运输稽查工作。

二、发达国家治理PM2.5的立法实践

(一)英国

伴随着工业革命的开展，英国的空气污染问题越来越严重。从1952年为开端，此后的6年内伦敦又连续发生了12次严重的烟雾污染事件。1956年当局通过并实施《空气清洁法》，此为世界上第一部空气污染防治的法律。法律规定：伦敦城区内的发电厂全部关闭迁到郊区或者边沿地区；在规定的城区内只能使用无烟燃料，禁止含二氧化硫浓度高的黑烟排放；大规模改造居民传统炉灶，减少用煤量推进天然气的使用，冬季逐步采取集中供暖；提高工业企业烟囱高度，建立无烟区并在区内禁止使用产生烟雾的燃料。英国政府还设立了奖惩机制，由地方政府补贴无烟区内壁炉改造费用的70%，而违反者则处以10英镑到100英镑的罚款或最高三个月监禁。同时成立的清洁空气委员会负责监督法案实施后的空气污染情况；合理调整经济比重。之后制定的一系列法案更加细致，由概括到具体。1974年出台《空气污染控制法案》，此法律囊括了废弃物、水污染、空气污染、噪声污染的治理方案，是一部综合性的法典。2003年，《英国能源白皮书》中首次正式提出低碳经济概念，提出将于2050年建成低碳社会。到2020年前将空气中PM2.5的年平均浓度控制在25μg/m3以下①。在信息公开方面：英国公民获取空气质量信息的途径不被公权力所垄断，其可根据《自由信息法》中的法律规定，向政府索取有关的资料。英国大气污染治理的立法从国家、社会、个人三个方面分工明确，在奖惩机制上也逐步完善。

(二)美国

美国于2006年修订了最新的PM指标，将PM2.5的日标准由65每立方米修改为35微克/每立方米，年均浓度设15微克/每立方米。欧盟最新发布环境质量标准将PM2.5的年均浓度指标设为25微克/每立方米，两者均要严于世界卫生组织的第一阶段指导值。其次，制订总量控制目标和区域减排战略。为改善PM2.5污染状况，美国EPA于2005年发布了“清洁空气州际法规”(CAIR)，期望通过对各州的PM2.5等前体物的综合控制，使PM2.5浓度未达标区的面积分别减少95%和67%。②

三、法律性对策

(一)参考京津冀一体化发展模式并结合国外发达国家立法经验，打造“东北环保一体化”

1.建立东北地区各省市规划的统一协调机制。各地区在制定规划时可以进行相互协商，要以区域的整体利益最大化为发展前提，既要考虑自己的切身利益，也要顾及对周边地区可能带来的消极影响，有效避免各区域之间的重叠建设、不良竞争和资源浪费，大力完善区域环境法律体系。

2.重视区域整体立法。在东北地区的环境立法中，应坚持以“可持续发展战略”为指导思想，既要重视污染治理也要保护生态环境。兼顾对环境的建设与保护。既要具体问题具体分析，也要从整体入手，从全局出发。区域之间发展水平存在巨大差异，地区经济的发展增幅导致在东北地区内部治理环境污染的力度与主动性上存在着巨大的差距。因此单个经济区域内的政策往往只会更有利于本区域内的经济发展，所以我们应该站在东北地区一体化建设的整体高度来制定适应未来发展的法律体系建设。

(二)“互联网+”提高执法效率

1.运用大数据系统精准管理

运用大数据系统建立哈尔滨区域环境监测网络，鉴于哈尔滨存在的雾霾问题，应分区建设相对应的大气污染监测管理系统。有关的气象部门要强化地区多功能的监测网络，提高雾霾天气的实时监测，中长期监测，应急监测，尤其是季节性监测能力。加强地区内环境监测工作的合作，及时准确、完整地掌握区域空气环境质量及其动态变化趋势，为空气污染防治提供科学的决策依据。并且及时跟踪污染源(秸秆、劣质煤、工业排放等)变化情况，准确预警秸秆燃烧或工业排放等严重超标的环境突发事件，逐步形成科学的网络运行机制和信息发布机制。

同时还应加大农村区域环境污染检查监测及处罚工作。当前哈尔滨环境保护监察力量分布不均，城市内环境监测检查人员编制数量、人员素质、设备条件均优于农村区域，因此更多污染企业也已经开始逐步进行企业外迁，将污染物的排放逐渐向农村进行转移，因而会具有更大的隐蔽性和危害性。而且，农村地区存在大量闲置的秸秆，并且其处理成本较高。因此，我们在加大城市污染治理的同时也必须加强对农村污染的监察及检查治理力度，在制定相关法律法规时也必须要充分考虑到农村区域的特殊性。

2.在线实时高效监管

“互联网+”的手段具有很强的信服力，该模式可以做到威慑潜在的违规污染行为。通过对数据进行整合及分析，相关技术人员可以有理有据的进行科学的监督与管控。“互联网+”在将来的趋势是，监管人可以了解监管区域的产业结构、总体污染量，为以后工作的展开提供方向与指导；专业的监控技术人员可以通过实时监控的数据，准确、及时的识别重点可疑的违规污染源对象，进一步分析之后得出其存在的排污违规行为和依据，是监管的效率及准确率得到提高。

(三)组织环保宣传

1.在社会宣传方面，社会对于环境保护法的宣传的重视程度历来力度不大，或者只是单纯的停留在学校给学生们的知识普及层面，忽略了对成年人群的普及。社区委员会等基层组织可以在周末时候举办画展，图片展，影片展等相关的文体活动，由于视觉对人的冲击是最直观且深刻的，通过这些方式，可以直观的传达目前的大气污染的严峻性。在公交站，公交车，地铁等公共交通平台进行宣传，将大气污染的最新法律法规以及哈尔滨市关于大气污染防治制度建设现状展示给公众，建立多元的公众信息平台。

2.在企业宣传方面，应组织大气污染相关企业主进行环境法考核，因为环保向来不是出台法规，严格处罚就能制止的，只有排污者切身做到减排，大气质量才能真正得到改善。因此市政府可以出台条例，规定大气污染相关企业相关负责人不定期进行与环境法相关的法律法规考核，以试卷形式进行，对于考核不合格的企业，采取限期整改，罚款等方式，让排污者真正做到不敢排，不能排以至于不想排。

(四)建立环境警察制度

环保警察制度目前已经在北京，辽宁，广东等省市开始了试点，对于环境污染问题起到了震慑作用，并且

取得了比较好的社会效益。因此我们建议在哈尔滨市范围内组建“环保警察”队伍，民警日常配制的警用工具在环境保护支队均会配备，负责环境保护领域重大敏感或跨区行政执法活动的执法保障；重大案事件的现场处置和刑事案件侦查审理等工作；配合相关行政执法部门开展联合执法。这有利于加强执法力度，环保部门属于行政执法机关，只有行政执法权，在执法中经常遭遇企业不配合调查的情况，有的甚至暴力抗法、毁灭证据。环保警察具有刑事执法权，现场查处时可采取强制扣押、刑事拘留等强制手段；这有利于提高案件的处理效率，保证证据的时效性，在执法过程中明确分工，环保部门侧重于大气污染监测的技术层面的工作，环保警察在收集情报、调查取证、案件侦查等方面优势更为明显。

[ 注 释 ]

①伦敦告别“雾都”，严密法条下全民参与治理[N].网易新闻，2013-10-17.

②欧美如何治理PM2.5[N].21世纪经济报道，2013-1-18.

[ 参 考 文 献 ]

[1]张怡铭.我国借鉴伦敦立法经验治理雾霾的可行性研究[C].决策论坛-科学制定有效决策理论学术研讨会论文集(上)，2015：8-9.

[2]刘鸿雁.我国大气污染防治法律与制度研究[D].华东政法大学，2014：40-45.

[3]郭书海.关于东北雾霾的成因与对策[J].前进论坛，2013(1)：47.

[4]于钧泓.北京市PM2.5污染治理法律对策研究[D].首都经济贸易大学，2013：5-18.

[5]渠雪.浅谈雾霾天气成因及治理措施[J].科技资讯，2013，11：144.

[6]李金岚.论雾霾天气的成因危害及防治措施[J].资源节约与环保，2013，10：146.

[7]楚道文，安如喜.论我国移动源大气污染防治制度的完善——以<大气污染防治法>规范分析为视角[J].法学杂志，2013(08)：41-49.