阿拉善左旗易地扶贫搬迁问题研究

婀妮尔 张建新

[提要] 自2001年西部大开发战略提出之后，西部地区经济、社会、文化等方面均得到良好发展，但部分地区仍然存在着生产条件不足、生态环境脆弱、人力资源稀缺等问题。这些问题制约着区域经济发展、生态环境恢复以及脱贫攻坚有序推进。而易地扶贫搬迁则是习近平扶贫攻坚“五个一批”工程的重要组成部分，同时也是生态脆弱地区精准扶贫的有效实现形式之一。通过对阿拉善左旗易地扶贫搬迁情况进行分析，提出相應策略，以确保易地扶贫搬迁工程稳定有序实施。

关键词：阿拉善左旗；易地扶贫搬迁；生态

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2018年3月6日

阿拉善盟地处内蒙古自治区最西部，总人口23.14万人，其中农牧业人口6.12万人，土地面积27万平方公里其中沙漠、戈壁及荒漠草场各占1/3，虽然阿拉善盟土地面积较大、人烟稀少但是适宜人类生产生活的面积仅为1.65万平方公里，系自治区12个盟市中唯一极度生态脆弱地区。

阿拉善盟共辖三旗四区，分别为阿拉善左旗、阿拉善右旗、额济纳旗，其中阿拉善左旗为阿拉善盟府所在地，总面积80，412平方公里，全旗共辖9个镇4个苏木138个嘎查村，是国家生态环境保护建设重点旗县、自治区级贫困县。总人口14.3万人，其中城镇人口8.9万人，近5.4万农牧民散居在绿洲、戈壁和沙漠腹地。境内风大沙多、干旱少雨、水资源缺乏，年均降水量137.6毫米，年均蒸发量达2，913毫米。分布着腾格里、乌兰布和及亚玛雷克三大沙漠和贺兰山天然次生林区，黄河流经旗境85公里，沙漠面积3.7万平方公里，占45.7%。自2001年西部大开发实施以来，阿拉善左旗大力度地推进草原、林业生态保护建设，使81%的草原实现禁牧、19%的草原实现草畜平衡，生态保护建设取得了显著成就。

一、阿拉善左旗易地扶贫搬迁实施情况

近年来，阿拉善左旗采取各项措施大力实施生态环境恢复虽然取得了一些成绩，但是由于其生态环境基础较差，近1/3的人口生活在绿洲、戈壁、沙漠腹地造成了“一方水土养不起一方人”现象，生态环境保护任务依旧艰巨。

（一）搬迁现状。阿拉善左旗“十三五”期间拟搬迁安置建档立卡贫困人口851人，同步搬迁482人。按照国家人均面积和自筹标准执行易地扶贫搬迁工程资金投资严格，建档立卡贫困人口人均建房面积严格控制在25平方米以内，自筹资金户均不超过1万元。2011～2015年搬迁转移贫困农牧民1，870户5，210人，年度计划搬迁374户1，042人，总投资47，084万元。2016年易地扶贫搬迁工程总投资5，369万元，搬迁建档立卡贫困户136户334人，涉及7个苏木镇44个嘎查；2017年易地扶贫搬迁工程总投资8，506.2元，其中住房建设投资2，370.64万元，基础设施及公共服务设施投资6，135.56万元。搬迁建档立卡贫困户200户517人，涉及5个苏木镇45个嘎查。（表1）

（二）搬迁、安置方式。易地扶贫搬迁按照群众自愿、应搬尽搬原则，以生态环境恢复、加快脱贫步伐为主，在建档立卡精准扶贫的基础上对生态环境脆弱地区实行移民搬迁、扶贫移民、生态移民。搬迁方式主要有行政区整体搬迁、自然村（村民小组）整体搬迁、建档立卡搬迁户个别搬迁但是由于阿拉善左旗地广人稀，苏木镇、嘎查农牧民居住比较分散特别是额尔克哈什哈苏木地处沙漠腹地，由于生态环境的制约农牧民多数是分散在戈壁各个地方。因此，易地扶贫搬迁以分散式搬迁为主，主要以住在偏远地区农牧民以及有搬迁意愿的农牧民为主要搬迁对象，集中安置较少，多以分散安置为主要安置方式。安置地主要以县域安置、乡镇安置为主，目前阿拉善左旗相继建成移民小区4个、移民村2个，不仅改善了搬迁户生活环境而且进一步完善了公共服务供给。

（三）搬迁方法及措施

1、资金整合加快搬迁进程。阿拉善左旗在易地扶贫搬迁进程中结合了部分农牧区危房改造以工代赈、天然林资源保护工程等涉农涉牧项目，以及对水资源供给、道路交通、电力资源等方面的基础设施投入累计完成10，322万元资金整合。政府部门安排各级领导干部下乡驻村，推进异地扶贫搬迁的同时与精准扶贫相结合，做好精准到户，精准到人，做好搬迁进城“带头人”。

2、搭建项目平台，做好资金监管。根据国家对于易地扶贫搬迁的工作要求，特别成立易地扶贫搬迁工作小组，注册成立了阿拉善左旗农兴扶贫开发有限责任公司作为旗级项目投融资平台和项目实施主体实施农业产业化项目投资建设、农村基础设施建设、政府资金建设的易地搬迁扶贫项目的管理运营。对易地扶贫搬迁资金实行“物理隔离、封闭运行”，建立联合验收机制，由阿左旗扶贫办、发展改革局、农工部、阿拉善左旗农兴扶贫开发有限责任公司等部门联合进行项目验收，开展监督考核，扎实做好资金落实的各项承接工作，有效发挥扶贫资金脱贫攻坚作用。

3、结合建档立卡，建立搬迁贫困户档案。在走访填写扶贫工作手册的同时确定有意愿搬迁的搬迁户，并且在建档立卡信息系统中进行标记。同时，按照一户一档的要求，签好搬迁安置协议、留存搬迁贫困人口身份信息，确保信息一致。

4、各项措施并用，确保搬迁户基本生活。在实行异地扶贫搬迁过程中在确保生态环境恢复的同时确保搬迁户搬迁后的生活保障，要“搬得出、稳得住、有发展、能致富”。目前，对全部搬迁的377户851人贫困人口围绕三到村三到户项目实施，整合农牧业产业资金，以投资收益模式扶持发展肉羊产业，户均扶持1.4万元。鼓励在行政村内就近集中安置的贫困户依托当地资源优势发展温室种植、舍饲养殖、农牧家游等致富产业，提高搬迁贫困人口实现产业发展致富。

同时，通过政府引导扶持进城农牧民自主创业，安排自主搬迁进城移民中有就业意愿及劳动能力的贫困人口入驻“定远营古城农牧民创业园”、“农牧民创业一条街”，从事苁蓉、锁阳、奇石及民族手工艺品加工销售等经营业务，政府通过减免房租、税费、提供小额贷款等方式给予政策上的支持，引导农牧民自主创业，实现稳定脱贫。通过社会保障政策兜底，将851人搬迁贫困人口全部纳入新农合参保范围，由财政补贴个人缴费200元，并针对贫困人口就医住院费用报销起付线降低50%，报销比例提高5%，取消病残儿童及重度残疾人报销起付线，实施免费体检。并且每人按150元标准采购“减贫保”商业保险一份，实行低保、大病救助、临时救助、医疗保障等保障措施应保尽保。

二、阿拉善左旗易地扶贫搬迁中存在的问题

（一）搬迁户自身方面

1、恋乡情结影响搬迁进程推进。分布在各苏木镇的搬迁对象大多数为少数民族农牧民，他们的搬迁意愿较低，政策理解不到位，再加上阿拉善左旗与甘肃、宁夏、蒙古国接壤，存在守土戍边不宜搬迁的移民，蒙古族历来具有独特的恋土情节，历来视守护土地为自己的重要责任，由于鄉土情结使大多数农牧民即使有搬迁进程的机会也不愿意把握搬迁进城的政策，不愿意搬离故居。并且搬迁户大多以“40、50”农牧民为主，其文化程度较低对于政策的了解比较片面、不够充分，抵触情绪较强。同时，对政策的理解存在偏差，部分生活在生态环境较差地区的农牧民担心搬迁移民后既失去生活保障又丧失属于自己的宅基地。

2、对于搬迁后的生活存在顾虑。首先，搬迁对象多为农牧民，他们长期居住于农牧区，主要以放牧为主要生产、生活方式，对搬迁进城存在许多顾虑，担心自己无法适应城镇生活，不仅仅对于生活方式存在忧虑，人际关系网络方面也面临很大的挑战，居住在苏木、嘎查的农牧民之间多为“小圈子”社会这与城镇邻里之间关系淡薄截然不同，这种差异性使农牧民对搬迁进程“听而却步”；其次，搬迁后生活保障问题。目前对移民提供的各类产业扶持、政策支持仅仅适用于“60、70”农牧民，对于年纪较大的农牧民来说搬迁后没有稳定的生活保障。

3、稳定搬迁户的难度较大。对于已经搬迁进城的移民来说，易地扶贫搬迁户搬迁进城后稳定其居住的难度较大。多数易地扶贫搬迁户存在享受购房政策后将其转手变卖，之后再回到乡村居住的现象或者以搬迁进城的名义将获得的房屋供子女在城镇居住。移民具有较强的动态性，人数也不少，目前来看并没有稳定搬迁户的有效措施。

4、就业积极性不高。为了能够给有劳动力、有就业意愿的移民提供政策上支持，特别安排“定远营古城农牧民创业园”、“农牧民创业一条街”，但是目前创业园、创业一条街存在空置、客流量低迷等现象，由于减免房租、税费没有亏损负担导致许多商户积极性不高并且政策依赖性越来越强。仅仅提供创业条件、硬件设施难以使移民拥有稳定的生活保障，移民缺少有关创业就业方面的知识。

（二）搬迁户安置方面

1、阿拉善左旗绿洲井灌区地下水严重超采，造成水位下降、水质恶化，已处于大面积收缩状态；扬黄灌区也因受灌水指标限制，部分耕地处于撂荒状态。鉴于这种情况，依靠第一产业安置已没有可能，只能走依托城镇二三产业转移发展的路子。

2、发展二三产业，又面临提高职业技能难、实现稳定就业难等诸多现实困难。从搬迁移民的生产生活看，部分由于缺乏必要的职业技能，加之择业要求过高，迁入城镇后找不到就业门路，生活一直得不到有效保障，生活水平确实有所下降，给地方政府带来了较大压力。

3、从雨露花园小区（移民小区）建设情况看，搬迁安置移民每户需投入15万元，而上级专项资金每户投入还不足2万元，每户缺口资金达到13万元，这些缺口资金都需要地方政府想办法解决，极大地加重了地方政府的筹资压力。

（三）搬迁进程方面

1、资金短缺，资金来源狭窄。由于阿拉善盟建档立卡贫困户中有搬迁意愿的单户单人贫困户很多，加之物价成本高，如按照自治区工程方案精神，建房补助按每人2万元、面积按人均25平方米标准实施，不能满足其正常的基本生活生产需求。目前，易地扶贫搬迁工程主要以自治区下达搬迁补助资金以及政府补助搬迁农牧民住房为主，投资补助偏低，与此同时由于群众自筹资金等原因，覆盖的范围不够全面，易地扶贫搬迁工程缺乏持久活力，还不能完整地覆盖到贫困人群中的弱势群体，如孤寡老人、贫困失独家庭等。

2、部分少数民族文化缺失。大量的农牧民搬迁进城后就不再从事过去的生产、生活方式。客观条件的改变影响着少数民族文化的传承与保留。居住在苏木嘎查的农牧民会根据当年牲畜的养殖情况举办敖包祭、那达慕等传统少数民族活动。随着农牧民搬迁进城的数量增加，此类少数民族传统活动也会愈加减少。

3、工程建设审批繁琐，制约建设施工。易地扶贫搬迁工程建设工期与审批程序、资金投入与项目实施、群众参与与产业扶持之间存在矛盾。制约了易地扶贫搬迁工程的按期推进和有效实施。工程建设前期的申报审批手续繁琐、部门工作相关费用负担较重，影响着移民安置点的建设施工进度。

三、阿拉善左旗易地扶贫搬迁相关策略

（一）加强政府引导、扶持作用。异地扶贫搬迁政策的实施不能够只靠政府从中推进、实施，更需要发挥政府的积极引导、扶持作用，让农牧民主动参与到易地扶贫搬迁的大军当中。首先，对于移民搬迁过程中所产生的宅基地、户口迁移、土地转让等问题做好有效的协调与处理，避免在政策实施过程中产生不必要的纠纷；其次，政策实施过程中做好政府引导多部门共同确保政策持久活力。易地扶贫搬迁政策涉及多个部门共同实施，每个环节牵涉的部门也不相同，易地扶贫搬迁小组成员应当涵盖到各个部门共同推进搬迁进城，乡村就近安置加强政府监管、管理力度；最后，多方统筹资金、加大资金扶持。阿拉善左旗作为自治区级贫困县，其贫困面大而分散，政府财政能力有限的情况下需要发挥积极的政府扶持作用，多方统筹资金，多渠道融资解决好安置区公共设施建设、文化教育投入、医疗卫生保障、移民区生态环境保护。

（二）形成符合地方实际的易地扶贫搬迁体系。易地扶贫搬迁政策具有综合性以及复杂性，不是单单提供搬迁机会，还要各项措施同时进行为移民提供后续保障，促进生态恢复。搬迁不仅要遵循自愿为主、应搬尽搬原则，还要在分析各地区生态环境现状、是否适宜放牧、人类居住的基础上根据其搬迁意愿精准识别易地扶贫搬迁户。以搬迁意愿为主精准安置模式，及时更新完善移民的相关信息，做到精准化管理、服务，从而提供有利的生活保障。充分发挥好社区的积极作用、领导干部“带头人”作用、帮扶单位的积极作用，精准到户、精准到人，为易地扶贫搬迁实施期限内所有住户提供搬迁便利。（图1）

（三）完善移民搬迁政策后续保障。首先，对搬迁进城且拥有劳动能力、就业意愿的移民提供政策上的扶持、就业平台的同时注重扶贫与扶智相结合，加强就业培训、指导，增强就业指导性服务、树立优秀商户作为学习典范宣传，对在“定远营古城农牧民创业园”、“农牧民创业一条街”创业的移民定期回访帮助解决就业中存在的各种问题。目前，阿拉善左旗正在打造全域旅游以此为契机加大关于定远营古城的宣传力度，打造吃、住、娱乐、购物综合性旅游区，为农牧民创业园增加客流量，帮助实现就业，增加收入；其次，对村内就近安置的移民保障其住房、医疗卫生、文化教育等基础投入，加大养殖示范区建设，按照“基地+企业+贫困户”运行模式，鼓励农牧民实物折资入股企业由企业负责生产经营，“以羊入股，按股分红”从而有效稳定就近安置移民生活保障；最后，对于守土戍边不宜搬迁的边民，提供住房安全、飲用水安全、基础医疗保障、惠民补助等全方位保障，建立守土戍边边民信息系统，维护边境安全稳定的同时为边民提供有效、及时的帮助。

四、结语

目前，全国各地都在为全面建成小康社会、坚决打赢脱贫攻坚战而不懈奋斗，阿拉善左旗作为内蒙古西部偏远地区其易地扶贫搬迁工程实施现状、存在问题方面的研究以及地域的特殊性对于日后工程有序推进，打赢脱贫攻坚战具有深远的现实意义。易地扶贫搬迁工程的实施不仅能够有效促进生态环境恢复而且对于改善农牧民生产、生活环境，加快美丽中国建设、促进生态文明建设有着积极作用。

主要参考文献：

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