论人大主导立法在立法过程中的实现途径

摘 要：目前立法工作较为普遍的“部门分立型立法”模式阻碍着立法的进程，人大虽有“主导”之名却难以实现“主导”之实，无法发挥其优势作用，立法工作难免出现“怪胎”。提出“人大主导立法”针对的就是当前“部门分立型”立法模式所引发的一系列问题，实现人大主导立法关键在于摈弃地方、部门的利益，以更加专门、专业的角度主导立法工作，真正做到科学立法、民主立法。

关键词：人大主导立法；部门分立；民主立法

一、部门分立型立法模式的弊端

部门分立型立法模式是现阶段立法工作中较为普遍的一种立法模式，在这种模式下，原本应当担当“主角”的人大在法律法规的立项、起草工作中出现缺失，政府等行政职能部门却在其中起着主导的作用，甚至出现“政府说往东，人大不敢往西”的现象，这样的错位使得法律法规的制定不可避免地产生部门利益倾向性，法律法规的制定从一开始就被打上了“部门化”的烙印，制定的结果难免出现实施上的差错或冲突，民众们对于法律法规的接受度自然不高，这种模式所带来的弊端不可忽视。

（一）最大弊端在于部门利益的扩大化

以地方立法为例，地方上的法规大多数都是由政府等相关行政部门起草，这种权力的享有很容易导致政府等相关行政部门为了本机关或者本部门的利益而在起草法规时利用相关条文扩大利益，或者是增加相对方的义务，减轻自己的责任，甚至于是随意给自己增加权利，但相对方的权利却是含糊其辞。这样的部门利益支配下形成的立法，是政府等相关行政部门滥用权力的工具，行政相对人的利益难以得到保证，

（二）公众的参与度不高

公众对于法律法规的制定享有参与权，一般情况下一项法律法规的草案征求意见稿会发布到社会中，接受公众的意见和建议，但是在部门分立型立法模式之下，政府及相关行政部门在起草法律法规的草案时大多征求的是有关学者或专家的意见，甚至于以学者或专家的意见遮蔽民众的意见，这也就导致法律法规最终成型的结果并不是民众所期盼的，民众对于该法律法规所有的完善建议也不能及时反映在其中，缺少了公众的参与，立法最终呈现的是不完善的。

（三）立法冲突较多

就一项法规而言，其往往涉及多部门的管理权限和事项，如果将起草法规的工作仅仅交由一个部门来做的话，就很容易使得这个部门因为对于其他部门的职能或者工作的不熟悉而导致起草的法规不能正确处理各部门之间的利益关系，不能正确划分各部门之间的工作权限，最后导致的便是资源上的浪费或者是部门之间的矛盾，简单的事情反而复杂化，不仅不利于法律的协调性和统一性，对于执法工作更可能造成“瞎指挥”，不利于执法工作的开展。

（四）人大审议作用不到位，立法质量不高

人大在立法工作中“退居二线”，对于政府部门提交的立法草案，大多不会发出“反对”声音。人大在人力物力上也远不如政府丰富，想要保证立法的质量，在审议之时就要花费更多的时间和精力，这样就大大加大了人大的工作量，影响审议的效率。

二、人大主导立法的实现途径

只有坚持人大主导立法才能够克服部门分立立法的弊端，本文试从以下几点对人大主导立法的实现途径提出建议。

1.人大应切实提高自身获取信息的能力

虽然政府提起立项具有一定的优势，但这也正暴露人大的一个缺点，即被动性太强，获取信息的能力差，无法及时地获得民众真实的立法需求。因此人大应当切实提高自己获取信息的能力，主动并正确获取群众们的意见和需求。不能仅通过一些媒体的大肆报道或者一类专家的片面之谈就推定民众的真实想法。要丰富人大代表的队伍，认真听取来自各行各业的不同人大代表的意见，整理出最为真实可靠的信息并将其反映到立法当中。立法技术人员不能仅具有较高的专业水平，还应当具有丰富和不同的生活经验。

2.人大的组织、协调能力有待加强

如前文所述，人大在法规立项上往往是缺失的，人大的这一“让渡”使得法规的“性质”大权握在政府等相关行政部门手中，人大只能被动地接受并在该基础之上进行法规的审议工作。虽然政府等相关行政部门由于其行政性质的特殊性，对于提起法规立项具有一定的优势，但是人大并不能将该基本环节全部放由其掌握，要争取更多的主动权，抓好基础环节，把握立法的走向。

立法规划这一立法起点工作也应被纳入人大的主导范围，要提前下功夫收集整理各方信息，对未来立法的走向做出大局的安排，树好大旗，协调各方的利益关系，做好人大在法规起草过程中的主导作用，及时应对立法冲突或矛盾引发的各方面的问题，做好预防和善后的工作，并及时地反思工作，不断提高自身组织、协调能力。

3.充分发挥人大代表的作用

人大代表们应当树立较高的责任意识，肩负起代表的职能，主动深入到群众当中了解民情，获取最直接的信息，主动将这些内容放在大会上进行讨论，使其他的人大代表以及立法技术人员对于这些内容能够有比较直观的了解。而对于立法项目，与自身的能力相关的，应主动参与其中，进行实地调研，为立法工作提供充实的信息资料。

人大对于人大代表们提出的意见，应当予以充分的尊重，对于具有建树性的意见和建议纳入到立法的考虑之内，尤其是比较重要的群体性民众所提出的意见，人大应当予以充分的重视。

4.创新民主立法方式

新修改的立法法就民主立法对提高立法质量的重要性予以了规定，强调了民主立法在立法过程中的不可或缺性。立法权属于人民，只有保证了人民参与立法，不断地扩宽民众参与立法的途径，并使得其参与的内容能够充分将其意见纳入其中，民众们才会有参与立法的积极主动性，人民参与了立法，对于立法的接受度才比较高，而吸纳了民众意见的立法作为民主的产物具备的可实施性就越高，法律的权威也就得到了保障。

此外，面对政府及相关行政部门所提出的立法项目，人大应当着重审议其中是否具有部门利益倾向，不能被政府及相关部门牵着鼻子走，而应当从客观的角度审查该法规的合理性以及合法性，对其中利益偏向的部分予以剔除，这是我国由“部门分立型”立法模式向人大主导立法转变的关键所在，也是科学立法的应有之义。

参考文献

[1]卞琳、郑辉，《人大主导立法与地方立法权限和范围——2016年立法理论与实务研讨会综述》，上海人大，2016（11）.

[2]汪洋，《堅持人大主导立法的实践与思考》，人大研究，2015（10）.

[3]姚金艳 吕普生，《人大主导型立法体制：我国立法模式的转型方向及其构建路径》[J].中共福建省委党建学报，2015（02）.

作者简介

戚秀娟（1994—），女，汉，籍贯：山东肥城市，学历：硕士研究生，研究方向：宪法、刑事诉讼法。

（作者单位：浙江工业大学）