中国流域治理的总体框架、结构演变与研究建议

胡雨婷

摘 要：随着我国经济的不断发展，流域污染的问题主要是水污染问题正在成为制约我国社会可持续发展的瓶颈之一。本文通过梳理我国流域治理的模式和机制，研究我国近些年来流域治理的结构演变，从法律和机制层面对我国流域治理提出了战略性建议。

关键词：水污染；流域治理；框架结构

一、引言

流域作为水的地理单元，是大自然天然的产物。流域不仅是一个从上游到下游的完整的集水单元，而且流域周围的地区和区域也是人们赖以生存和发展的重要经济文化等社会活动场所。

近些年来，随着我国工业和城镇生活污水排放不断增加，水环境问题愈演愈烈，这已经成为了阻碍我国建设生态文明社会的重要因素。我国自改革开放以来出台了一系列法律法规来治理流域水污染问题，但流域污染问题依旧非常严峻。以流域为单元综合管理规划水资源、保护水环境、积极防治水污染，对中国乃至世界来说都具有非常重要的现实意义。

二、流域治理总体框架

（一）中国流域治理的区域管理模式

1、跨省域治理模式

《水法》规定我国水资源管理实行水利部统一管理下的分级、分工管理。对于跨省流域的治理，水利部依靠该流域机构对该流域的事务进行统一行政管理与协调控制，但是流域机构与各省市的有关部门之间在处理水问題时很难根据流域的整体性进行综合管理。我们要实现跨域治理的多元主体协作治理模式，结合法律、行政、经济刺激的手段，形成以中央政府为主导，地方政府互相协调合作，公众参与监督管理的多元化治理体制。

2、省域内治理模式

在同一个省行政区内，我国以中央政府为指导，地方政府为主要治理与参与者。在这个模式下，地方政府的自主性较强。省政府能够更好发挥指导作用，由省政府牵头担负起总责任，把减排减污和控制污染的总量任务分解给各地方市县，以横向协调为主，协调市县内各部门之间的关系，共同完成省行政区内流域治理目标。

（二）中国流域治理的机制

1、科层治理机制

改革开放以来，我国形成了以政府为主体、以强制政策为主要环境规制手段的流域科层治理机制。科层制是一个实施组织管理的严密的职能系统，中国的流域治理以政府作为流域治理高层管理，中央政府负责制定水资源管理和保护的法律法规，指导地方行政区的流域治理规划，各地方政府部门行使各自的职能，完成中央下达的流域治理任务。科层制作为流域治理的主导机制，对水污染防治有一定的积极作用。科层制也出现了一定的缺陷。我国政府部门多样分工导致多头管水。各个部门根据自身利益进行流域治理的方案的制定，信息难以共享，谁都没有权力去命令协调其他的机构，即出现“碎片化权威”。[1]科层制的碎片化需要建立相应的协调机制来整合，把每个组织的效能发挥到最大，共同促进流域的强有力管理规划。

2、市场化机制

流域治理引入市场化机制将流域污染的社会成本内化到企业的生产成本，刺激企业促进产品优化升级调整生产结构，从而达到环境保护的目的。我国现有实行的流域治理的市场化机制主要有：排污收费、水排污权交易制度、公私合营机制（ PPP模式）。其中PPP模式也引入流域治理方面，其中南明河水环境综合整治项目和大理洱海环湖截污项目就作为PPP模式的流域治理示范项目并取得成功。[2]市场化机制可以减轻政府在流域治理方面承担的沉重的财政负担，优化市场配置资源，促进流域水环境综合整治。

三、流域治理的结构演变

1、管理体制上由单一的区域管理转向流域管理和区域管理相结合

1988年《水法》规定“国家对水资源实行统一管理与分级、分部门管理相结合的制度。”实质上是强调行政区划的统一管理。随后发现单以行政为区域的统一管理模式不能适应社会的发展。我国于2002年新修订的《水法》规定“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”。我国成立了七大流域管理机构，各流域管理机构按照法律法规在各自流域开展水资源管理和保护监督工作。打破了之前单一的行政区域管理，流域管理机构和地方政府相互监督、相互协调更有利于促进流域水资源管理。

2、管理模式由行政管制为主转向以行政管制为主，市场化为辅

1988年水法规定水资源属于国家所有，我国对流域治理采取包干管理，使的政府不堪负重，治污效率低下。而水排污权交易制度的出现是我国管理模式转变的开端。2014年国务院印发《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》完善了排污权交易制度的法制规定。水排污权交易作为一种市场手段，对流域治理这类公共事务的作用显著，只是在流域方面尚在初步试点阶段有待进一步的发展。

三、流域治理研究结论与建议

（一）法律层面

1、完善水资源保护的相关法律及现行法律的相关实施细则

目前，我国与水有关的法律有《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》，国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》，水利部《入河排污口监督管理办法》这些法律、法规，对水资源的开发利用，水资源、水域的保护有一些规定，但在实践中对河流上游建设旅游项目与水源保护的关系、河流水量调节分配，江河源头的生态保护等尚未涵盖到，因此，有必要通过制定或修改法律、法规予以完善。

（二）机制层面

1、完善水排污权交易机制

排污权交易从90年代到21世纪进行了多次试点都取得了一定成效，可是却迟迟没有在全国范围内广泛推行。我国水排污权交易并没有制定一部系统的法律法规，水排污权交易市场体系不够完善，水排污权交易的前提是总量控制和市场交易机制，我国要提高对水污染排放总量控制技术，完善水排污权交易市场来保障水排污权交易的进行。

2、倡导公众参与机制

我国现行流域治理还是以政府行政为主，公众参与度不足。流域治理相关决策并没有民间组织和水户的参与，使得公众权力难以得到保障，影响公众对流域治理方案执行的积极性。建议定期向社会发布水消息，使得公众了解流域管理中存在的问题，动员社会的参与性，支持流域管理工作。加强宣传教育，提高流域管理的透明度，倡导公众参与，共同推动流域管理。

参考文献：

[1]任敏.《我国流域公共治理的碎片化现象及成因分析》《武汉大学学报》2008（07）.

[2]庞洪涛.流域水环境综合治理PPP模式探究环境与可持续发展.2017（01）.