我国船舶油污损害赔偿基金运作分析

(中国船舶油污损害理赔事务中心，上海 20086)

1 船舶油污损害赔偿基金介绍

国际社会通过制定《1969年国际油污损害民事责任公约》及其1992年议定书和《1971年国际油污损害赔偿基金公约》及其1992年议定书，建立了船舶油污强制责任保险和石油货主缴纳基金的船舶油污损害赔偿机制。发生船舶油污事故后，船东首先在海事赔偿责任限制之内提供赔偿，如果油污损害特别巨大，超过了船东赔偿的责任限制，再由基金提供补充赔偿。我国是石油进口大国，基于国家战略利益等方面的考虑，我国暂时未全面加入国际油污损害赔偿基金公约(该公约仅适用于香港特别行政区)。为保护本国船舶油污受害人权益，2012年7月1日起，我国借鉴国际油污损害赔偿基金的模式，结合我国实际国情，建立了具有中国特色的船舶油污损害赔偿基金制度(下简称基金)。

2015年6月18日，中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会(下简称基金管理委员会)在北京宣布成立，负责处理基金的具体赔偿或者补偿事务，并下设秘书处，负责具体赔偿、补偿等日常事务，秘书处设在交通运输部海事局。同时，中编办批准成立中国船舶油污损害理赔事务中心(下简称理赔事务中心)，面向全国受理油污受害人申请基金赔偿、补偿的案件和提供相关法律咨询。2016年6月17日，经基金管理委员会第二次会议审议，我国基金决定对两起不明船舶油污事故中的三位受害人赔偿约60万元，这是我国基金首次支出，具有里程碑式的意义。2017年6月15日，经基金管理委员会第三次会议审议，我国基金决定对3起船舶油污事故中的八位受害人赔偿约1 558万元，其中1起为我国首例有主船舶油污事故的赔偿。

我国基金在运作管理初期逐渐凸显出基金适用的水域较窄、基金赔偿效率较低、基金赔付范围有限、基金法律依据的层级较低等问题，本文结合基金理赔工作实践，尝试对上述问题作出分析并提出对策建议。

2 存在的问题

2.1 基金适用的水域较窄

2016年6月17日，《船舶油污损害赔偿基金理赔导则》(下简称《理赔导则》)经基金管理委员会审议通过，并于同年7月4日由交通运输部海事局对外发布。《理赔导则》规定基金适用的地理范围为“中华人民共和国内水、领海、毗连区、专属经济区、大陆架以及中华人民共和国管辖的其他海域。其中，内水为我国领海基线向内陆一侧的所有海域，包括沿海港口水域”，从适用地域而言，基金只能用于海域发生的船舶油污损害赔偿，对我国内河发生的船舶油污损害不予赔偿。

我国内河航运资源丰富，水系纵横交错且水源地集聚，内河生态环境与百姓生活更息息相关，长期以来内河船舶防污染水平远低于沿海船舶防污染水平，内河污染事故对人民群众的影响更为直接，造成的危害也会更大，内河水域船舶油污事故造成的巨大损失往往得不到充分的赔偿。

此外，我国针对内河船舶油污的强制责任保险仍为空白，目前尚没有完全与内河船舶污染风险相匹配的保险条款，保险机构多以沿海内河船舶财产保险附加污染责任险条款的形式承保相关风险，侧重点更多的是考虑沿海船舶的财产保障需求而非污染损害责任赔偿，仅有的此类保险的承包范围和保险额度都十分有限，导致事故发生后产生的实际赔偿效果低下。理赔事务中心受理的“山宏12”船舶油污事故的索赔申请中，就有相关索赔单位因为部分损失是发生在内河水域而未能获得基金的赔偿。

2.2 基金的赔付范围有限

根据《1992年国际油污赔偿基金索赔手册》的规定，油污受害人可以索赔的油污损害包括清污和预防措施费用、财产损失、因财产污染所引起的收入损失(间接损失)、单纯因污染造成的收入损失(纯经济损失)、环境损害费用等。我国《关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》(下简称《油污司法解释》)规定船舶油污事故造成该船舶之外的财产损害以及由此引起的收入损失、造成环境损害所引起的收入损失、对受污染的环境将要采取的合理恢复措施的费用，都属于船舶油污损害赔偿范围。国际公约和国内司法解释关于油污受害人可以获得赔偿的损失类型是广泛而且多样的，但是在受害人向油污基金索赔时，依据我国《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》(下简称《基金管理办法》)，并非以上油污损害都能获得赔偿。

《基金管理办法》第17条对基金的赔付范围的规定中排除了对于个人或者单位财产损害导致的收入损失以及将要采取的合理恢复措施的费用，仅将渔业、旅游业等的直接经济损失和已采取的恢复措施费用列入其赔偿范围。可见，基金只赔偿船舶油污导致的直接经济损失，对油污受害人可以向船东或者保险人主张的间接损失、纯经济损失等项目，基金都不予赔付。因此，对于基金受理的赔偿案件，基金赔付的损失范围较窄、赔偿金额较低，未能全面发挥补充赔偿的作用。理赔事务中心受理的“山宏12”船舶油污事故的索赔申请中，三家索赔单位所申请赔偿的利息损失、诉讼费、管理费等间接经济损失都在基金的理赔核算过程中予以剔除。

2.3 基金的赔偿支出效率较低

基金自2012年7月1日起征收，截至2016年12月31日，累计征收金额约5.28亿元。基金秘书处2017工作报告显示，基金管理委员会自2015年6月成立以来，共审议通过5起理赔案件，赔偿金额约1 618万元。基金支出占收入的比例为3.1%，可见基金支出甚少，这其中不乏受船舶油污损害赔偿纠纷处理时间长、船舶油污事故发生概率小等客观因素影响，但目前基金收入远远大于支出的现状与政府性基金“以收定支，收支平衡”的基本要求不相符合。导致基金赔偿支出效率不高主要有以下两方面的原因：

1)基金理赔运作机制所决定。船舶油污受害人向基金索赔的最常见情形是油污损害超过了船东赔偿责任限额，基金受理索赔的重要前提是油污受害人须持有法院等司法机构的裁判文书，确认油污损害超过了船东的海事赔偿责任限额。然而，船舶油污事故的损失认定是十分复杂的技术性问题，基金在运作初期为确保受理立案和理赔工作的严肃性，依靠法院等司法机构对该前提进行确认具有一定的合理性，但法院对船舶油污案件的审理周期通常较为漫长，油污受害人拿到判决后，再申请基金赔偿，其从遭受损失到提交索赔的过程往往需要1-2年甚至更长的时间。另外，即使法院等司法机构出具了判决文书，油污受害人凭此向基金提起索赔后，还须面临基金赔偿范围与船东赔偿范围不同的现实问题。可见法院的判决文书并不能成为理赔的直接依据，理赔事务中心仍然需要按照《理赔导则》的规定对受害人的损失进行鉴别，剔除不属于基金赔偿范围的相关项目，客观上拉长了索赔人从基金获赔的时间周期[1]。

2)政府性基金的性质所决定。《基金管理办法》第3条规定基金纳入政府性基金进行管理，基金的赔偿需要严格遵守政府预算编制和支出的完整流程。只有基金管理委员会审议决定对某起船舶油污事故的索赔人予以赔付后，交通运输部才能按照规定编制基金支出预算。基金支出预算经基金管理委员会审议通过后，报财政部审核，待全国两会审核政府预算报告后，财政部才可批复预算至交通运输部，最后由理赔事务中心按照财务规定，在开支范围和开支标准内向索赔人拨付赔偿款。因此，基金赔支出是严格遵守“确定赔付额—编制预算—预算通过—预算下达—予以支付”的流程。以2016年赔付的首批案件为例，从2016年3月份索赔人提交申请，期间经过理赔事务中心对案件调查评估，基金管理委员会审议理赔报告，直到2017年4月份基金支付赔偿款，完整的赔付流程需要将近1年的时间，具体时间节点见表1。由此可见，基金政府性基金的背景从本质上决定了其赔偿支出效率不会很高。

表1 基金2016年赔付案件的时间节点

2.4 基金法律依据的层级较低

《基金管理办法》是涉及基金征收使用和运作管理的最直接法律依据，属于财政部、交通运输部联合制定的部门规章，在整个法律体系中处于较低层级，办法中明确基金纳入政府性基金进行管理。政府性基金作为我国特有的一种非税收入，与税收并列作为我国财政收入的来源。根据《立法法》规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”只能制定法律，而政府性基金的征收和支出关系到国家的政策方向和公民、法人和其他组织私有财产权的保护，属于财政方面的基本制度，应当由立法机关制定的法律加以规定，不属于行政立法的范围[2]。

此外，基金的赔偿使用应当由油污损害民事赔偿法律关系决定，《基金管理办法》作为部门规章，属于行政法规，以公法性质的规范对一项私法法律关系加以建构并不合适，由此也带来基金法律关系中各方主体的法律地位、权利、义务、责任等一系列问题，比如基金理赔决定的法律性质、基金的代位求偿权、基金的诉讼地位等，从而给基金未来的征收、使用和管理留下潜在的法律风险。

3 对策和建议分析

3.1 将内河水域的船舶油污损害赔偿纳入基金适用范围

船舶油污基金的设立目的是对环境和受害人的事后救济，因而其适用水域的确定应当以油污损害结果是否影响我国水域为判断标准，而不取决于船舶油污事故的发生地。目前，我国油污基金是由海上石油货主缴纳，国家法律也尚未建立内河船舶油污损害赔偿基金，统计数据显示内河航行的船舶所装的石油大部分都是经海转运而来，按照摊款油只需要缴纳一次基金的原则，理论上内河船舶油污事故所导致的损害可以向基金进行索赔。从内河自身特点来看，其对于船舶油污事故的耐受能力、自我恢复能力均比海上差，无论是直接在海上发生的溢油事故，还是在河流、湖泊发生的油污事故，最终都有可能会流入大海，对海洋环境造成损害。

因此，建议扩大我国油污基金适用的水域范围，不应只局限于海域，应当拓展到与海相通的可航水域，明确发生在内河水域的船舶油污事故，只要油污受害人可以举证其遭受的损害是船舶油污事故所导致，就可以向基金申请赔偿。

3.2 扩展基金的赔付范围和船东赔付范围一致

国际油污损害赔偿体系确立了“船东和货主责任共担”的船舶油污损害赔偿基本原则，我国借鉴国际规则构建的船舶油污损害赔偿体系理应和国际保持一致。事实上，国际社会对“船东和货主责任共担”的理解，不仅是两者赔偿范围的一致，而且还包括船东和石油货主在对油污案件赔偿金额上的对等，国际油污基金组织和国际保赔协会集团为此制定了《2006 年小型油船油污赔偿协议》(STOPIA 2006) 和《2006 年油船油污赔偿协议》(TOPIA 2006)，规定每10年对船东和石油货主在船舶油污事故中所支付的赔偿金额进行评估，如果任何一方的索赔比例超过55 %，就可以修订该协议；如果比例超过60 %，就必须修订该协议，以此达到双方的平衡并实现对油污损害赔偿费用的平均分摊[3]。

我国油污基金制度设计中基金赔付范围窄于船东赔付范围的规定，更多体现了对石油货主的保护，在某种程度上是对油污受害人部分利益的侵占，长运看来双方赔偿的不平衡对航运界的未来发展也是不利的。因此，建议逐步扩展我国油污基金的赔付范围，将间接经济损失、利润损失等项目也纳入其中，最终实现和船东在赔偿项目上的统一，充分发挥基金的补充赔偿作用。

3.3 建立应急反应专项基金，实现先行支付功能

我国基金为事后的赔偿补偿，现行基金的运作管理结构包括基金管理委员会、基金秘书处、理赔事务中心3个层级，每年集中在比较固定的时间召开基金管理委员会来审议赔偿案件，最后的赔偿款项通过中央政府财政预算的形式予以拨付。目前基金的运作模式无法为船舶油污事故提供及时的资金保障，负责应急处置的相关单位和企业因需要提前垫付较多资金而面临一定压力，工作积极性遭到打击，清污效率难免受影响。为缓解此情形，建议在不改变当前运作机制的前提下，每年在基金中划分一定比例的款项用作应急反应专项基金，确保对船舶油污事故迅速做出反应，实现基金的先行支付功能，从而提高基金的赔付支出的比例和效率。

当发生属于船舶油污损害赔偿基金赔偿范围内的船舶油污事故，基金可以按照一定的程序，对应急处置行动提供必要的资金支持，以保障事发地海事主管机关或者相关船舶污染清除单位立即开展有效的清污行动。清污行动结束后，基金先行支付的资金应当列入事故损害赔偿金额中，由应急专项基金的受予方向污染事故责任人进行追偿，并将追偿到的赔偿款上缴国库。

3.4 修订完善基金征收管理的相关上位法

政府性基金的设立多是专项用于支持特定基础设施建设和社会事业发展，当特定基础设施建设和社会事业发展完成时，基金也就完成其使命。2013年以来，按照国务院决策部署，政府性基金已经由30项减少到21项。[4]可以预见，随着我国经济的不断向前发展，政府性基金的发展趋势必然是逐渐合并和取消。对于油污基金这种需要长期征收的款项，政府性基金并不是其资金来源的最佳选择，建议在立法条件成熟时，通过法律明确油污基金的法定税收性质。

对于基金所涉及的民事法律关系中潜在的法律风险，建议通过修订《海商法》或者《油污司法解释》来予以调整。《油污司法解释》出台时我国尚未建立油污基金制度，因此其并未涵盖基金相关法律问题，建议将基金可能遇到理赔决定可诉性问题、诉讼主体问题、代位求偿权等问题纳入其中进行明确。此外，参考胡正良教授的观点，在修改《海商法》时，建议增加“船舶油污损害赔偿”专章，对基金缴纳义务人，基金适用的船舶、油类和水域范围，基金赔偿或者补偿的范围，基金的代位求偿权，向基金索赔的时效，基金赔偿或者补偿决定的性质，索赔人对理赔决定产生异议时的救济途径等主要内容予以规范。

[1] 杨智慧,朱羿峄.推进中国船舶油污损害赔偿基金高效运作的路径研究[J].中国海商法年刊，2017(2):41-45.

[2] 王婷婷.中国海洋油污基金法律制度研究 [D].大连：大连海事大学,2016.

[3] 国际油污赔偿基金网.STOPIA 2006 and TOPIA 2006 IOPC/OCT17/4/5[EB/OL].http://documentservices.iopcfunds.org/meeting-documents, 2017-04-06.

[4] 中国财经报网.财政部发布全国政府性基金和行政事业性收费目录清单[EB/OL].http://www.cfen.com.cn/zyxw/yw/201706/t20170630_2635178.html, 2017-09-01.