沿黄生态城镇带发展现状、问题及对策建议

冉淑青 刘晓惠 曹林

沿黄公路概念最早提出于20世纪90年代中后期，2002年，陕西省政府工作报告明确提出“开工建设沿黄公路”，以解决沿黄地区因交通“瓶颈”制约产生的贫困问题。自沿黄公路佳县段2002年开工以来，沿黄公路经历十几年的建设期，终于在2017年8月28日实现8828.5公里全线通车。沿黄公路从筹划到建设横跨十多年，倾注了无数人的心血，也承载着沿黄区域百姓脱贫致富的美好向往。加快推进沿线城镇带建设，对将沿黄公路打造为一条纵贯陕西南北的重要通道并对沿线地区经济社会发展具有重要而深远的意义。为了更加直观深入地了解沿黄公路对县域经济和城镇建设的影响，课题组实地调研沿黄公路一市八县城镇建设情况，发现了当前在沿黄公路城镇带建设过程中存在的若干问题，并提出了相应的对策建议。

一、区域概况

沿黄公路北连浩瀚无垠的毛乌素沙漠，南接风光旖旎的黄河湿地，与黄河西岸蜿蜒并行，由北自南依次经过榆林市的府谷县、神木市、佳县、吴堡县、绥德县、清涧县，延安市的延川县、延长县、宜川县，渭南市的韩城市、合阳县、大荔县、潼关县等13县市，总面积2.98万平方公里。该区域地形地貌复杂，呈现明显的分段差异，南部的关中平原和西北部的长城沿线草原区坡度较小，地形平缓;中部和东北部的黄土高原区沟壑纵横，高低起伏，坡度较大。最低点位于关中平原的大荔县，最高点位于宜川县的黄龙山。

（一）总体情况

截止2016年底，沿黄公路区域13区县常住人口总量为376.48万人，占榆林、延安、渭南三个地市人口总量的34.21%。2016年，13区县地区生产总值2147.91亿元，地方一般预算收入106.11亿元，固定资产投资总额为1434.5亿元，社会消费品零售总额322.18亿元，分别占三个地市总量的14.89%、24.73%、28.03%、25.76%。13县市经济发展水平有着差距明显，神木、府谷分别位列全国百强县31位和79位，韩城市位列全省十强县，其经济发展远高于全省平均水平，其余各县地方一般预算收入普遍较低，其中吴堡、佳县最低。

（二）产业发展

从农业发展情况来看，受自然条件、区位等因素影响，公路沿线自北往南农业类型依次为农牧混杂型、传统型、城郊型。其中，神木、府谷为农牧混杂型，宜川、延长、延川、清涧、绥德、吴堡、佳县为传统型业态，潼关、大荔、合阳、韩城农业为城郊型业态。从工业发展情况来看，公路沿线地区工业发展以能源、资源开发和相关产业为主，受资源分布影响，13区县工业发展水平差异较大。从第三产业发展情况来看，公路沿线地区第三产业仍以传统商贸产业为主，尽管部分县区如绥德、宜川、大荔、潼关、吴堡第三产业比重高达67.93%、50.9%、49%、47.2%、45.08%，但從其发展水平来看仍然是低水平的结构偏高。

（三）生态环境

公路沿线地区地形地貌复杂，黄土堆积深厚，梁峁交错，沟壑纵横，坡面土壤和沟道侵蚀严重，水土流失敏感程度高，土壤侵蚀类型主要为“面蚀——沟蚀——重力侵蚀”复合型侵蚀，属于较强度水蚀和剧烈水蚀交错区域。尽管近十年来，通过实施退耕还林还草、小流域综合治理等生态工程，整体生态环境有所改善，局部生态问题仍然存在，并且不同区段之间存在显著差异。榆林南部4县和延安3县主要是生态脆弱、水资源缺乏，农业面源污染严重，黄土高原水土流失仍然问题严峻。渭南4县区主要是水污染和大气污染问题较为严重。

（四）贫困问题

公路沿线13县市中，多数区域因生态环境脆弱、交通瓶颈约束，经济发展较为滞后，多数县市城乡收入与所在市域平均水平相比，较为滞后，贫困问题普遍存在。从2016年城镇居民收入情况来看，榆林6县市中，除府谷、神木高于全市29781元的平均水平外，南部的佳县、吴堡、绥德、清涧4县城镇居民收入低于全市平均水平;延安3县延川、延长、宜川2016年城镇居民收入全部低于延安30693元的平均水平;渭南4县市中，除韩城高于渭南27485的平均水平外，合阳、大荔、潼关2016年城镇居民收入均低于全市平均水平，如图1所示从2016年农村居民收入情况来看，公路沿线区域与市域平均水平相比差距更甚，如图2所示。

（五）城镇建设

从公路沿线区域整体情况来看，城镇化建设中存在城镇化率总体水平不高、城镇规模不大、城镇之间经济联系较弱等问题。首先，城镇化水平不高。2016年陕西省城镇化率平均水平为55.34%，除韩城、神木、府谷、延川四县市外，其他各县城镇化率均低于全省平均水平，城镇发育程度低。其次，县城与建制镇规模不大，建设水平偏低。除韩城、神木中心城市规模较大外，其余县城人口规模多数在10万人以下，建制镇人口小于5万人的比例近九成。最后，城镇密度较低，城镇之间经济联系较弱。由于城镇空间分布离散程度高导致各城镇之间经济联系水平较弱，未能形成等级序列完善的城镇分布体系，也限制了城镇对整个区域经济社会发展辐射带动作用的发挥。

二、沿黄城镇带建设中存在的问题

（一）城镇建设缺乏统筹协调

公路沿线城镇建设缺乏宏观协调管理，面临各自为战的建设困局。已经出台的《陕西省沿黄生态城镇带规划》从战略角度对沿黄城镇带发展给予了宏观性指导，但是从落实实践角度看，宏观管理组织依然缺位。三市贯彻落实的时序、尺度、标准不统一。榆林从自身市域角度制定了《榆林市沿黄生态城镇带实施方案》，渭南、延安两市尚未启动。总体上缺乏一个宏观管理组织对四市十二县沿黄城镇带经济规划、开发建设、经济设施、创新就业、品牌塑造等重大事宜进行统筹协调和安排。

（二）产业发展整体质量不高

产业发展区域性指引不强。各市县普遍反映本地在沿黄生态城镇带中产业定位不甚明确，发展路径不明晰等问题，个别县市已经开始着手制定沿黄城镇带产业规划和旅游项目策划，但受视野、能力水平所限，规划普遍站位不高，文化挖掘不够，创意不足，项目规划设计趋同，面临区域产业趋同源头风险。秦晋两省共建黄河公园步履难调，各自分建黄河二碛、黄河瀑布、乾坤湾景区，孤自发展大枣、苹果产业，但难以形成“大景观”“大产业”联合开发优势。区县立足相似的沿黄资源禀赋，提出相近产业项目，六个县提出发展黄河漂流，两个县发展黄河奇石馆，每县建多处枣果采摘园，但除个别特色镇外，城镇建设起步迟滞，风貌单一，产业特色不明显。对《陕西省沿黄生态城镇带规划》中提出的重大经济基础设施和重大产业项目，缺乏有效的资金支持、土地支持、科技支持和品牌塑造等举措。

（三）生态保护与开发建设矛盾突出

在调研过程中，课题组发现沿黄公路还存在着以下生态环境问题：一是沿黄公路穿越韩城市桑树坪二号井煤矿路段煤矸石堆积，煤灰遍布，空气污染严重，公路两侧“黑色”调的矿山与沿黄生态景观不协调。二是陕西省“十三五”重点建设项目韩合机场距离洽川湿地生态保护区不足20公里，鸟类栖息对飞机起降易产生安全隐患，机场建设对候鸟迁徙的生态影响仍需进一步论证。三是陕西省黄河湿地自然保护区，尤其大荔县境内产业发展与生态保护、精准扶贫之间矛盾突出。四是部分河道堆积筑路山石垃圾，河道非法采沙挖沙现象比较多，对河道安全形成一定隐患。

（四）道路管理体制机制不健全

各县均反映在道路管理上存在主体不明确、机制不明晰、保养和维护资金不到位等问题，导致各县对区域内路段进行管理时权责不明。道路配套设施不完善。基础配套设施仍处于在建或者缺失状态。具体表现在：延安和榆林段道路4G信号、无线网络覆盖率较低，其中部分路段甚至没有通信信号。沿黄公路通村镇道路连接不畅。沿黄公路绿化美化缺乏统一规划，以县为单位“各自为战”，树种杂乱、景观特色不鲜明。延安和榆林段沿黄公路多凿山而建，但防护措施并未及时完成，落石问题仍有发生。部分筑路垃圾仍杂乱堆砌于河道，影响防洪防汛安全。部分弯道路段未设置减速带和转弯凸面广角镜，易诱发交通事故。道路建设影响的相关问题方面，在延川县境内由于居民的窑洞临近沿黄公路，道路建设施工期间对部分居民房屋造成损伤，窑洞出现裂缝、破损等情况，影响居民的居住条件，但一直尚未采取相应补偿措施。

三、推进沿黄城镇带建设的对策建议

（一）加强宏观引导，完善城镇体系

1.成立宏观管理组织，强化战略统筹与协调。建议在省委、省政府层面成立沿黄生态城镇带发展管理协调办公室，由常务副省长担任主任，省发改委、住建局、交通厅、旅游局、文化厅、环保厅等职能部门和榆林、延安、渭南、韩城四市负责人担任副组长，十二县主要负责人为主要成员，基本职能是统筹沿黄城镇带跨省合作、生态治理与环境保护、规划建设、重大设施、创新就业、区域品牌构建与宣传等重大事宜。近期，重点启动编制和完善《陕西沿黄生态城镇带产业发展规划与县域产业发展指引》《陕西沿黄生态城镇带景观规划》《陕西沿黄公路提升与综合治理管理办法》等规划体系，强化指导各市县超前谋划、科学规划、规范有序发展。

2.健全公路辐射路网体系。着眼区域经济发展、城鎮建设与扶贫发展大局，积极构建沿黄公路与正在建设的榆商高速构成的黄河沿黄城镇带路网体系，将沿黄公路与各县城、村镇、重点园区的连接公路纳入其中并进行统筹规划建设，积极引导各市县协力推进建设沿黄公路最美乡村路网景观，更大地发挥路网对沿黄城镇带发展的辐射带动作用。

（二）强化沟通协调，促进产业品牌化、高端化发展

1.强化区域沟通协调，聚心凝力打造旅游精品。一是强化秦晋省域合作。尽快成立国家黄河公园管理办公室，着力推进秦晋联合申创国家黄河公园。依托陕西黄河经济文化发展研究会，借力中国黄河经济文化发展研究会、长江科学院国际河流研究所、中国保护黄河基金会等组织，加强黄河历史民族文化、民俗文化、水利文化、生态文化的研究，为打造世界名河文化和联合申报世界自然遗产和文化遗产做基础性铺垫。设立跨省县域合作发展现行区，推动府谷—保德、绥德—吴堡—柳林—吕梁、韩城—河津、潼关—灵宝在资源共享、文旅开发、农业协作、生态共建等方面探索合作经验。二是加强区域市县合作。强化沿黄生态城镇带发展管理协调办公室职能，通过建立年度区域联动发展会议、常态化部门办公协调会等方式，建立区域沟通协调机制。强化规划指引作用，明确区域发展方向与特色，科学引导区域发展。探索建立沿黄生态城镇带重大项目专家委员会联审制度，聚焦重点，集中财力，加强重大项目的宏观指导，力推一批工程精品，打造标志性景区景点。

2.加大资金支持力度，加强技术智力援助。一是加大资金支持力度。在省级层面成立陕西省沿黄公路生态城镇带产业发展基金，在榆林、延安、渭南市级层面建立相应发展引导基金，积极引导旅游、文化、新材料、节能环保等省级产业基金向沿黄生态城镇带倾斜，撬动社会资本共推沿黄产业项目开发，促进小城镇建设与红色旅游、乡村旅游等良性互动发展。二是加强技术智力援助。建立高校县域经济联动发展示范基地，通过推广“一院一所”模式，实施科技镇长团计划（借鉴江苏省“科技镇长团”发展经验）、高校县域行业对口技术扶助计划、联合建立县域新型科研院所（借鉴深圳的新型科研院所发展经验）等创新措施，引导省内高校、科研院所建立黄河文化与旅游开发研究院、沿黄经济带红枣技术研发中心、兰炭技术研发基地、镁合金新材料研发中心等机构，鼓励省内陕文投、曲文投、陕煤化、陕有色等龙头企业设立实验基地、研发基地和技术开发中心，探索建立高校、企业与县域产学研一体化发展机制。三是聚力打造区域品牌体系。省市共同支持沿黄城镇带，依托黄河资源优势和文化传承，以国际视野和营销渠道，与秦、晋、蒙联合整装打造“中华黄河文明精品展示区”“秦晋黄河文化公园”丝绸之路经济带文化旅游品牌，重点打造黄河瀑布、乾坤湾、史圣文化等经典景区品牌，围绕大枣、林果、杂粮、马铃薯等优势产品，打造“黄河臻品”区域特色产品品牌。

3.推进建设产业平台，提升优化发展产业平台。通过产业链精准对接合作、管理运营体制复制、推广、管理人才挂职交流等方式，发挥省内西安高新区、杨凌农业高新技术产业开发区、曲江新区等发达园区对沿黄城镇带园区的辐射带动作用。积极鼓励沿黄城镇带省级工业开发区升等晋级，重点支持县域重点园区基础设施建设与创新发展服务优化工作，强化产业集聚功能，打造创新创业发展基地。立足实际，挖掘特色，规划建设诸如芝川镇、壶口镇、洽川镇、以党家村、赤牛坬、郭家沟等一批文化旅游特色小镇、名村。

（三）推进沿黄公路城镇建设与生态环境协调发展

1.加快推进桑树坪二号井矿区生态环境整治，提高矿区生态安全。以陕西煤化集团为实施主体，加快桑树坪二号井在资源的采、选、冶过程中进行技术革新，推广应用清洁开采和洁净技术，采用先进设备，减轻煤炭开采对矿区生态环境的影响。大力推进绿色矿山和绿色矿业发展示范区建设，切实推行二号井矿区土地复垦，加快废弃地的植被修复，采用山坡整形、沟壑填平等措施，植树种草、绿化美化，使其与沿黄旅游发展和环境保护相协调。

2.充分论证韩合机场建设及候鸟迁徙之间的影响关系，提前谋划解决方案。聘请权威候鸟研究领域专家进一步论证韩合机场建设对洽川湿地候鸟栖息的影响评估，科学编制鸟类影响专题评估报告。督促韩城市相关部门组织鸟类专家掌握了解鸟类种类、数量及活动规律，共同研究防治“飞行鸟害”措施，在保障飞机飞行安全的情况下，最大程度地保护鸟类。实施异地引鸟，在远离韩合机场的黄河滩地创造鸟类栖息环境，将鸟类人工招引至黄河滩地南部区域，改变候鸟经机场的迁飞路线。

3.加大对陕西黄河湿地自然保护区生态功能核心区产业援助力度，缓解生态保护与经济发展、社会扶贫之间的矛盾。统筹文化、旅游、扶贫专项等基金向大荔、合阳、潼关等湿地保护区倾斜，帮扶黄河湿地生态旅游产业发展，拓展农民就业渠道，增加农民收入。落实国家重点生态功能区产业准入负面清单制度，尽快建立我省重点生态功能区产业准入负面清单，引导黄河湿地保护区发展生态适宜型产业，拓展地方经济收入来源。提高黄河湿地保护区重点生态功能区转移支付投入力度，在大荔、合阳、潼关开展贫困地区生态综合补偿试点，争取设立国家退耕还湿试点，多方面增加生态补偿收入。

4.及时清理黄河河道垃圾，加大河道采挖整治力度。以市县为单位，由路政部门及时组织清理河道内的因修路产生的山石等建设垃圾，消除河道安全隐患。督促各市县建立专职水政监察队伍，配备、配齐专用执法车辆、船只及相关装备，加大巡查力度，实行24小时监管，建立巡查台账，做到严格执法、规范执法，不断规范河道采砂工作。加强区域联动、部门联合，实施协同作战，建立区域与部门信息沟通联席平台，对非法采砂进行全域化综合整治，彻底解决非法采砂问题。严格按照《行政许可法》《水行政许可实施办法》的要求，规范采砂许可证审批、发放等行政行为，各施工单位不得超管理范围许可，河道采砂行政许可证按年度进行审批，实行一年一审一换证。

（四）完善沿黄公路建设管理体制机制

为更好发挥沿黄公路的辐射带动功能，应继续提升沿黄公路品质，加强公路综合管理。

1.建立全省沿黃观光公路管理协调机制。一是建议在省级层面建立沿黄观光公路管理协调机制，由省交通厅、发改委、财政厅、旅游局、环保厅、渭南市、延安市、榆林市等多部门组成，协调机制办公室设在省交通厅，组织定期召开区域协调会议，负责统一协调、处理沿黄公路在规划、建设、管理、维护等方面存在问题，为13县市划定责任范围，制定各县的权利义务清单。二是设立全省沿黄公路专项建设管理资金，渭南、延安、榆林设立沿黄公路配套专项资金，由协调机制办公室调配使用资金，主要用于道路的“三升二”升级建设、道路管理维护养护、配套设施品质提升完善、邻近村镇道路交通网络连接等。

2.制订陕西沿黄公路提升与综合治理管理办法。沿黄公路线路长，路况复杂，为保障来往行人车辆安全，应尽快制定出台《陕西沿黄公路提升与综合治理管理办法》。具体实施以下工程：以县为单位尽快清理河道内残留的筑路垃圾，加强河道安全管理。实现开凿山体防护网全覆盖，在危险路段及黄河观景岸边设立醒目警示牌，在弯道路段设置减速带和转弯凸面广角镜。统计居民房屋因沿黄公路修建而受到的损失情况，尽快完成赔偿工作。

3.完善沿黄观光公路的基础配套功能。加快沿线游客服务中心、自驾营地、旅游标识、卫生设施、通信设施、4G网络覆盖等旅游服务设施的建设，满足游客基本需求，提升游客满意度。加快推进清涧、延川段沿黄公路拉直改建工作;积极推进公路服务中心合理布点与建设，进一步完善沿途停车、加油、汽修、餐饮等服务功能;协调三大电信运营服务商与电子导航服务商寻求解决信息不通畅的整体解决方案;完善道路至沿途市县主要景点、村镇、园区等道路指示标牌系统;启动沿黄公路景观整体提升规划工程，突出地域特色，打造“畅、洁、绿、文、美”的旅游公路画廊。

作者单位：陕西省社会科学院经济研究所。