委托贷款的治本之道

贺绍奇

委托贷款是计划经济向市场经济转型时期国有企业市场化、国有银行商业化、政企关系重构等诸多背景下，商业银行无法完全退出政策性资金划拨历史使命的过渡性安排，系权宜之计。该权宜之计本应在条件成熟时终止，但由于决策者和监管者在制度创新上的滞后，从而导致不受监管的委托贷款在市场经济条件下演变为进行监管套利、在暗处集聚金融风险的影子金融系统。银监会《商业银行委托贷款管理办法》（以下簡称《办法》）出台之前，委托贷款一直就被视为正规金融之外的民间金融，其背后的理念就是，只要不把风险传染给受托的商业银行，就无须对委托贷款施加任何监管。《办法》试图填补委托贷款制度空白，将委托贷款纳入监管，是监管上的创新。但《办法》存在根本性的缺陷是没有正视委托贷款存在的合法性问题。

委托贷款的产生：转型时期的权宜之计

从委托贷款产生来看，它本是转型时期的权宜之计，而不是决策者在清晰目标导向下科学决策、深思熟虑的结果。

首先，从委托贷款受托人角度来看， 计划经济向市场经济转型时期银行职能从金融与财政不分体制下负责履行计划资金划拨的专业银行向商业化、市场化的信用中介机构转型，实现商业化转型后的商业 银行是独立自主经营的企业法人，银行与政府之间行政指令下的划拨关系也就转化为市场经济下的平等主体之间的委托关系。

其次，从委托贷款需求方来看，正在进行旨在提升国有企业活力的两权分离、落实企业自主权改革，政府将投入到国有企业的所有资金由无偿划拨转为有偿使用，或作为权益投资，或作为政策性信贷（即拨改贷）。

再次，从资金供给方来看，计划经济时代国有企业所有利润都上缴财政，而国有企业所有固定投资和流动资金需求都是由计划划拨，委托贷款是随着国有企业改革、商品经济发展，国有企业固定资产投资和流动资金越来越多依靠银行贷款解决，计划划拨资金逐步限制到财政转移支付的范畴，而财政转移支付也从无偿划拨到有偿使用（拨改贷），换句话说，财政性指令拨款转变政策性信贷支持。

最后，在计划经济向市场经济转型时期，除了银行业外，中国金融几乎没有其他金融行业，也无其他具有发放信贷的合法金融中介，包括政策性金融机构。

在上述转型背景下，实现商业化改革的国有银行不再适宜承担政府计划划拨资金投放的职能，对企业资金投放必须是市场化的商业性贷款，投放对象必须具有可融资性，不具有可融资性的国有企业技改、资本金补充、固定资产投资很大一部分仍然仰仗政府投入资金，包括上级政府的财政转移支付，而正在推进的政企分离改革又不允许政府直接与企业发生财务上的关系，不允许企业无偿使用政府计划投入的资金，政府又没有专门的政策性金融渠道可供选择，仍然需要借助商业化转型后国有商业银行实现对国有企业资金投放，将计划经济时代“政府—银行—企业”之间的行政指令关系转型为市场经济条件下的“委托关系——借贷关系”也就是唯一选择了。这并非是政府—银行—企业之间你情我愿基于各自效用目标最大化的最优选择，而是旧体制无法完全退出下的权宜之计，资金供给—需求以及投放路径并没有发生改变，改变的只是它们之间的法律关系。

委托贷款虽名为贷款，但本质上就是财政转移支付，财政转移支付本就是行政性的，而非商业性的，委托贷款本质上属于有偿使用的行政性拨款，通过商业银行发放让其具有了商业性的外观。因此， 在1996年《贷款通则》中，作为银行业监管者（也是唯一的金融监管者）就把“委托贷款”责任与风险撇得干干净净，在委托贷款定义中就明确规定，委托贷款不进商业银行资产负债表，也不对委托贷款承担任何责任与风险。既然商业银行不对委托贷款承担任何责任与风险，银行监管机构自然也就对委托贷款不承担任何监管责任。委托贷款就成了完全不受监管的银行业务，在转型时期，作为过渡性安排，也本无可厚非，但当委托存在的合法性不再，且委托贷款逐渐演变成为市场经济条件下各类金融机构、政府、企业进行监管套利，规避金融监管、预算约束的旁门左道，进而逐步发展成为规模庞大具有系统性重要的影子银行体系（占社会总资产规模的近20%）时，监管也就只是治标之策，而非治本之道。

《办法》的尝试：将委托贷款纳入严格监管

区分行政性政策性信贷与市场化的商业信贷，从不监管转变为精准施策的差异化监管。过去对于委托贷款的定义没有区分政策性金融性质的委托贷款和商业性质的委托贷款，也没有区分属于集团企业内部融资性质的资金调剂与划转与属于外部融资的法人之间资金拆借。中国人民银行1996年《贷款通则》第7条第三款将委托贷款定义为“系指由政府部门、企事业单位及个人等委托提供资金，由贷款人（受托人）确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款。贷款人（受托人）只收取手续费，不承担贷款风险。”

实际上，属于政策性金融的委托贷款通常有专门法律法规、政府规章以及政策的规范与约束，而企业内部资金调剂与划转通常是在集团企业内部母子公司以及关联公司之间发生，这些资金调剂与划转都是在集团统一安排下按照集团有关财务制度规定严格执行的。因此，应该纳入财政预算和相关产业政策加以规范。除政策性委托贷款和企业内部委托贷款外，其他委托贷款则被定性为企业之间拆借，属于民间借贷，则完全处于银监会有关负责人所说的“制度空白”状态。

银监会新颁布的《办法》比较精准地填补了这个空白，将受到严格监管的政策性委托贷款和企业内部资金调剂排除在委托贷款定义之外。《办法》有关委托贷款的定义及规定明确区分了政策性委托贷款、企业内部资金调剂与商业性委托贷款，并根据不同类型委托贷款的资金来源、资金用途以及可能带来金融风险在监管上有的放矢、精准施策，区别对待。

监管理念实现了从微观审慎监管到系统性风险防范的转变。《贷款通则》关于委托贷款的定义实际上基于微观审慎监管（即银行安全）考虑的，它将委托贷款风险与商业银行撇清的目的是防止委托贷款风险转嫁给银行，给金融机构安全带来风险，至于委托贷款带来的其他风险，包括系统性的金融风险，则被忽视了。《贷款通则》有关委托贷款的定义就特别强调， 委托贷款银行只收取手续费，不承担贷款的风险。除此之外，再无有关委托贷款的任何监管性规定。也就是说，委托贷款实际上就处于放任不管状态。

而此次《办法》制定的一个重要目的就是防范系统性风险，这表现在以下三方面：第一，对委托贷款业务进行全面、系统的监管，监管贯穿委托人、借款人资质，贷款的资金来源、贷款的用途、资金最终流向等，不仅防范委托贷款给受托金融机构安全带来的风险，而且要防范委托贷款给整个金融系统带来的系统性风险。第二，加强对委托贷款数据宏观数据采集、监测与分析。要求报告委托贷款数据采集、汇总、分析与监测，也对违反规定不报告有关数据课以了严厉的责任。第三，禁止利用商业银行委托贷款从事规避监管、扩散系统性风险的“通道业务”。从资金来源上，禁止接受受托管理的他人资金、具有特定用途的各类专项基金、其他债务性资金、无法证明来源的资金的委托贷款；从资金流向上，禁止从事资金用途违反国家法律法规、国家宏观政策和产业政策的委托贷款，禁止资金用于从事债券、期货、金融衍生品、资产管理产品等投资、生产、经营或投资国家禁止的领域和用途以及其他违反监管规定用途的委托贷款。

监管实现了从源头到流向、从形式到实质穿透式监管的转变。基于当下情况， 从系统性风险防范的角度来说，委托贷款带来的主要金融风险并不是受托商业银行承担委托贷款的风险，而是各类金融机构利用商业银行委托规避监管、进行监管套利，集聚或扩散金融风险。这表现在以下两个方面：一是将财政风险扩散到金融领域，导致财政风险与金融风险相互传染。二是将金融风险传染给实体经济，导致实体经济风险与金融风险相互传染。要防止风险相互传染扩散，就必须实现委托贷款监管从形式转向实质，实现穿透式监管， 要求受托商业银行对委托人资质、资金来源、资金用途及流向尽到实质审查义务。为此，《办法》做了如下几个方面的规定：

首先，受托商业银行对委托贷款的资金来源进行实质性审查义务。《办法》第9条规定，受托商业银行对委托人提供的证明资金来源合法合规相关文件或相关证明进行审查，同时还必须结合委托财务报表、信用记录等对这些证明文件的采信效力进行实质审查和测算，以确定委托人提供资金来源是否合法合规，相关证明文件是否真实可靠。

其次，对委托贷款资金用途合法合规进行实质审查义务，确保用途合法、合乎国家宏观调控和产业政策。《办法》第十一条规定，受托发放的贷款资金用途不得为以下方面：生产、经营或投资国家禁止的领域和用途；从事债券、期货、金融衍生品、资产管理产品等投资；作为注册资本金、注册验资；用于股本权益性投资或增资扩股（监管部门另有规定的除外）；其他违反监管规定的用途。这就是说，受托商业银行必须对贷款资金流向进行监督检查，防止其流向禁止性的用途。

最后，委托人必须在委托合同中向商业银行做出委托贷款资金来源合法和资金使用用途合法的保证。《办法》第八条规定，商业银行受托办理委托贷款业务，应要求委托人承担确保委托资金来源合法法规的职责，并在合同中做出明确规定。

《办法》的缺陷：没有为委托贷款设置日落条款

委托贷款没有创造价值，反而增加了信贷的代理环节和资金成本，降低资金配置效率，增加了风险管理的复杂性。首先，相对于银行贷款和资金供给方与资金需求方之间的直接贷款，委托贷款增加了代理环节，同时也加大了资金使用的成本，降低了信贷资金配置效率。其次，代理环节增加，增加了信贷操作的复杂性， 加大了信息不对称，更不利于信贷的风险管控。在经济上，从委托贷款诞生之日起就可以看出，委托贷款最大的问题就是没有人对贷款风险负责。委托人提供了资金，决定了贷款对象和条件，承担贷款的风险；而受托银行负责贷款发放、管理和回收，却不承担贷款风险。从风险管理上来说，负责贷款发放、管理和回收的受托银行出于最佳的管理位置，但受托银行却不能决定贷款对象和贷款条件，不仅管理风险能力受到限制，而且因为法律上不承担风险，缺乏管控风险的激励。委托人决定了贷款对象和条件，承担了全部风险， 却不具备管理风险的能力和条件。这是导致委托贷款质量一直都非常差的根源。委托贷款除增加代理层级和链条、资金成本外，也创造了系统性风险，对资金配置效率和风险管理毫无价值。

《办法》仍然无法从根本上改善委托贷款的效率和风险管控。《办法》从资金来源、到资金流向以及委托贷款操作都纳入严格监管，委托贷款委托方和资金流向复杂，且许多都不属于银行业监管机构监管管辖范畴、资金来源是以及资金流向用途是否合法依赖于其他监管机构的认定与判断，受托商业银行根本不具备对资金来源和资金用途的合法合规性进行实质审查的能力和条件。为免责，商业银行只能依据委托人和借款人承诺与保证条款和有关法律文件进行形式审查，如果只停留在形式上审查，这对委托贷款风险管控毫无助益。如果银行要进行实质审查，成本就会大量增加，这些成本最终要转嫁到资金需求方，这必然会进一步增加委托贷款的资金成本，无助于提升委托贷款的效率。《办法》侧重于委托贷款系统性风险管控，并没有对委托微观层面风险管控采取任何改进措施，因此，对微观层面委托贷款风险管控并不会有任何实质性改善。

落实《办法》监管规则存在诸多体制障碍因素。委托贷款委托方，即资金供给方和资金需求方通常不在银监会管辖范畴，如果银监会要查证资金来源和资金流向是否合规，就必然需要其他监管部门的协调与配合，在当前分业监管体制下，不仅协调成本高，而且协调机制能否顺畅运行，也存在很大疑问。

市场经济条件下商业化委托贷款本质上属于直接融资范畴。直接融资范畴本就不属于商业银行的业务范畴，而属于资本市场直接贷款基金（direct-loan funds） 的直接贷款业务，在当下我国已经具备发展此类行业与市场条件下，仍然让商业银行从事此类业务已经不合时宜。

综上，委托贷款作为转型时期过渡性安排本应该有日落条款，一旦过渡使命完成，即应退出历史舞台。在目前条件下， 很难证明委托贷款具有存在的合法性，即便不能立即强制性退出，也应该设置日落条款，逐步让其退出银行业，让位于直接贷款（direct loan）行业和市场的发展。

结语

在计划经济向市场经济转型时期，委托贷款作为商业银行逐步退出计划资金划拨的过渡安排具有其合法性，而当商业银行实现了市场化、商业化转型后，政府划拨资金有政策性金融和财政转移支付专门通道、且直接融资市场已经培育起来的条件下，委托贷款存在合法性基础就不复存在了。

在过渡时期，为赋予委托贷款合法性，商业银行委托贷款被定性为民间借贷，并有意在监管上网开一面，但在市场经济深化改革时代，放任不管的委托贷款已经泛滥成为威胁金融安全、金融稳定、导致實体经济部门的商业风险、金融部门的金融风险与财政部门的财政风险相互传染扩散的一个巨大影子金融系统。《办法》的出台，体现了监管理念的转变，但无法从根本上解决委托贷款存在的合法性问题。不仅如此，这些监管只会增加委托贷款成本，相关监管措施实施起来也受到诸多体制机制因素制约，其加强金融风险管控的目标也很难奏效。

委托贷款本质上是与银行信贷完全不同的直接贷款，属于资本市场的金融业务，不属于商业银行业务，因此，正本清源，为其彻底退出商业银行业务设置一个日落条款，让位于资本市场直接贷款行业和市场才是治本之道。

（作者单位：中国政法大学）