关于林业发展规划编制的探讨

刘佩云

（云南省林业调查规划院营林分院，云南 昆明 650021）

1 规划的定义

规划就是比较全面的长远的发展计划，而计划是工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤。具体而言规划是对未来整体性、长期性、基本性问题的思考和思量，设计未来整套行动的方案。规划是融合众多要素和想法的某一特定领域的发展愿景。规划是一个多维系统（时间、空间、项目）有机结合体。规划即不是鬼划，也不是空穴来风，而是来自社会实践和生产实际。规划是有具体的目的、对象、范围、条件、要求、时间、计划、组织、纲领、步骤、措施。一般而言在五年规划收官和开局之年都要做一个规划，每隔五年做一个规划(即逢五或十年都要做一个规划)。

根据1999年 《营造林工程建设项目文件组成及深度要求》（中华人民共和国行业标准 LY 5141-99）和2006年《林业建设项目管理文件资料汇编》（国家林业局发展计划与资金管理司编）等规程规范林业建设项目的建议书、可行性研究、设计的编写都有相应编制的规程规范，而林业发展规划编写则没有相应编制的规程规范。

2 规划的基本框架和内容

通过收集各式各样的规划进行整理归类、分析探讨和深入研究，规划编制是有规可循的。

一般而言规划的主要框架和内容由：(1)上一个规划期的实施情况；(2)本规划期的发展环境和条件；(3)指导思想和发展战略、原则、目标、指标体系；(4)空间布局、主要任务、发展重点和发展时序；(5)保障措施等五大部分组成。也可将规划的框架和内容精简为由现状、总体思路、目标、任务和保障措施等五大部分构成。因此规划的情况不熟悉、理念不清晰、目标不明确、对象不确定、措施不清楚是做不好规划。

3 规划文本的组成

规划文本的组成:规划图（现状图、规划图、位置图等等）、规划文本（发展现状、存在问题、面临挑战、指导思想、发展原则、发展目标、主要任务、保障措施等等）、规划表（文中表、附表等等）、其它。

4 规划的原则

发展规划制定、实施及其管理应当遵循的原则是：以人为本，促进经济社会全面协调可持续发展；统筹兼顾，协调发展；环境优先，促进生态文明建设；科学决策、民主决策、依法决策，增强发展规划的科学性和严肃性；制定、实施和监督并重，保障发展规划的有效施行。

5 规划的基本特征性

⑴约束性：规划的目标和主要指标是必须达到和完成。

⑵系统性：规划的现状、总体思路、目标、任务和保障措施等五大部分是一个完整的体系，规划的所有建设项目和内容构成一个完整的体系，缺乏如何一部分规划都是不完整和不科学。

⑶衔接性：下级发展规划服从上级发展规划，专项发展规划、区域发展规划和主体功能区规划服从规划纲要，发展规划之间不得相互矛盾（即严格遵守上位法和下位法原则）。

⑷战略性：引领发展方向和发展领域及其机构布局。

⑸综合性：一个行业、领域、方面的全面发展的长远计划。

⑹科学性：规划首先进行基础调查、信息搜集、分析研究、重大项目论证等前期准备工作。然后草案编制又必须经过征求意见、衔接协调、专家论证等程序。

⑺指导性：是指导特定领域发展、审批或者核准重大建设项目、安排财政支出预算的依据。

⑻调控性：规划的目标基本不变，但在经济和社会发展方向、发展目标、生产力布局、区域功能、基础设施、生态环境、重要资源开发以及政策措施等方面都不是一成不变和满打满算，而是根据具体情况可进行调整。

⑼宏观性：起点较高，项目较大，内容较全（大而全、高大全）

⑽实施性：具有一定可操作性和管理性。编制林业建设项目的建议书、可行性研究、设计的依据。是编制其他发展规划和国民经济和社会发展年度计划的依据。

⑾规律性：遵循自然规律和社会发展规律。

⑿严肃性：已批准的发展规划，不得擅自修改。

⒀不确定性：计划不如变化快。规划更是不如计划变化快。原因：(1)上级发展规划已经修改的；(2)发展战略、发展布局、行政区划进行重大调整的；(3)经济社会情况发生重大变化的；(4)依照规定评估后确需修改的；(5)法律、法规规定的其他情形；(6)其它。

6 规划的制定和编制

规划的制定者、单位就是规划的编制的主体、主办方（即政府及其职能部门、企业和业主）；规划的编制者、单位就是规划的编制的客体、承办方、协办方（即发展规划编制机关可以自行编制或者委托具有相应资质的机构承担发展规划草案编制的具体工作）。规划的主人和法人应是规划的制定者。对于规划的编制者而言规划就是一个命题作文。二者关系是：主人点菜、厨师做菜；老师命题、学生作文；首长下达作战任务，参谋制定作战计划。目标一致，但主次分明。

规划编写与规划制定是两个不同部分、不同层次、不同作用。规划的制定者对规划的主体——规划的主题、理念、指导思想、原则、目标、内容、范围必须有一个科学的决策、明确的定位和成熟的思想。规划的制定者负责对规划的主体进行修改和审稿、定稿。规划的编制者对规划的客体——规划的情况、依据、对象、项目、种类、规模、分布、年度安排、条件、要求、时间、计划、组织、步骤、措施有一个清晰的梳理和深刻的认识。

规划的编制者对收集的资料、数据和情况进行整理、归类、分析、判断和筛选，去伪存真，找出问题；对有关政策方针、法律法规、规程规范、基本情况进行学习、分析、研究，全面掌握、支撑规划；对规划的主体——规划的主题、理念、指导思想、原则、目标、内容、范围进行调查、研究和论证，酝酿纲要、细化内容并进行具体布置、安排和分解，据此编制规划文本草稿。文本草稿先后分别征求编制组、制定者、实施单位、专家修改意见和建议，并依次根据修改意见和建议进行修改和完善。最后经过专家评审，根据评审意见和建议进行修改和完善，形成规划文本草案）提请上级审查批准。

同时编写草案编制说明，草案编制说明应当包括编制目的、编制过程、征求意见、衔接协调、专家论证等情况，以及未予采纳的重要意见及其理由。

7 规划的编制目的和意义

7.1 为什么要做规划？

千里之行始于足下，锐始者必图其终，成功者先计于始。规划的意义就是事前谋划、有的放矢和有备无患；规划的作用就是指导、引路、统帅、统领今后和下一步的工作；编制规划的目的就是立上项目，进入计划。因此规划就是解决做什么、怎么做、谁来做、什么时间、什么地点、什么情况的问题。核心的问题就是熟悉情况、掌握现状、理清思路、明确目标、确定对象、制定措施。

7.2 规划编制规律及其逻辑

事物内在的发展变化规律决定规划的编制规律及其逻辑。事物发展的时间顺序过去、现在、将来也决定规划的编制规律及其逻辑。规划的内容是规划的灵魂，体现其科学性；规划的形式是规划的载体，体现其逻辑性，规划的科学性与逻辑性是相辅相成和相互影响。规划的决策一般是从上到下、而不是从下到上；而规划的调查研究则是从下到上或二者结合。

规划的理念决定规划的高度、深度、广度、宽度。规划的指导思想确立、目标确定、建设项目选择和保障措施制定决定规划的高度、深度、广度、宽度。

7.3 规划编制的程序

根据规划的主要框架和基本内容，规划编制的程序应是：⑴熟悉情况，⑵提出思路⑶明确目标，⑷确定对象，⑸制定措施。具体而言就是规划的基本情况，总结经验和吸取教训；全面了解现状并分析评估；根据需求导向、发展导向、目标导向、问题导向，确立规划的指导思想、目标、项目、内容，提出规划的范围、对象、时间、布局、措施等框架。

7.4 规划编制的条件

⑴资料齐全、数据翔实、情况清楚；

⑵理念清晰、目标明确、措施到位；

⑶有关政策方针、法律法规、规程规范、现状全面掌握。

7.5 规划的对象和类别

⑴规划的对象：政治、经济、文化、科技、工业、农业、产业；

⑵规划的层次：国家、省、市、县；

⑶规划的空间：全国性、区域性；

⑷规划的时间：短期、中期、长期；

⑸规划的规模：特大型、大型、中型、小型（宏观、中观、微观）；

⑹规划的范围：局部、全部；

⑺规划的类型：综合性与专项性；

8 讨论

8.1 计划、规划和设计异同

⑴定义

计划：工作或行动以前预先拟定的具体内容和步骤[3]。

规划：比较全面的长远的发展计划[3]。

设计：是在正式做某项工作之前，根据一定的目的要求，预先制定方法、图样等[3]

⑵异同

性质相同，实质不同；原理基本相同，技术根本不相同；隔行不隔理，隔行如隔山。

表1 计划、规划和设计异同表

8.2 制定者和编制者在规划中作用和位置

制定者是规划的主导者，编制者是规划的服从者；制定者是规划的决策者，编制者是规划的贯彻者；制定者是规划的主角，编制者是规划的配角。

8.3 规划类别和种类

在各种各类规划中规划类别和种类不是绝对的，而是相对的，即规划的综合性、专项性、规模性是相对比较而言，但对于具体的规划，规划类别和种类则是绝对的，而不是相对的。在同一类规划中规划的现状、总体思路、目标、任务和保障措施等五大部分则是——对应，否则规划缺乏科学性和逻辑性。

8.4 规划的深度和广度

由于规划的层次、范围、对象和类别不同，因此规划的深度和广度也不同，结果是规划的内容、对象、项目、种类、规模、分布、年度安排、投入估算和措施等的深度和广度也不一样。一般而言综合规划、宏观规划、国家和省级规划可不做年度安排和投入估算，而专项规划、微观规划、市和县规划必须做年度安排和投入估算；综合规划、宏观规划、国家和省级规划以定性为主，定量为辅；专项规划、微观规划、市和县规划则以定性为辅，定量为主，但是规划必须是定性与定量有机结合体。

参考文献：

[1]中华人民共和国行业标准《营造林工程建设项目文件组成及深度要求》（LY 5141-99）北京 1999年.

[2]国家林业局发展计划与资金管理司编《林业建设项目管理文件资料汇编》北京2006年.

[3]中国社会科学院语言研究所词典编辑室编《现代汉语词典》北京商务印书馆1979年p524、p410、p1003.