试论公务员养老保险可持续发展的法律保证

覃辉

摘 要 我国公务员现行养老保险制度既不适应市场经济条件下的经济社会发展形势，也不适应整个养老保险制度改革的发展，存在很大问题。本文主要提出了公务员养老保险立法体系和基本内容来确保公务员养老保险可持续发展。

关键词 公务员 养老保险 可持续发展 法律保证

中图分类号：F406文献标识码：A

养老保险既是一项社会经济制度，同时也是一项法律制度，建立健全养老保险法律制度是社会养老保险事业发展的重要目标和基本保证。一方面，养老保险法律制度的健全与否是衡量一个国家社会养老保障体系是否完善的重要标志。另一方面，立法先行是国际社会保障制度发展的一条基本经验。已经建立了比较完善的社会养老保险制度的世界各国，其社会养老保险的基本特征是由国家立法实行强制的社会互济，政府和社会组织依据立法实施养老保险的各个项目。

1我国公务员养老保险存在的问题

我国养老保险体系是上个世纪 90 年代建立的，经过十几年发展、改革和完善，形成了目前三元制度（城镇企业职工社会养老保险制度、机关和事业单位工作人员社会养老保险制度、农村社会养老保险制度）并存、发展程度各异的格局。

具体而言，我国现行公务员养老保险制度存在的主要问题是：（1）国家单位保障。养老保险费用由国家财政全权负责（改制为企业的除外），离退休费用已超越部分地方财政承受能力，国家财政包袱越来越重，不利于机关公务员与事业单位和企业之间人员的有序流动，阻碍公务员人事制度改革的进一步深化;（2）社会化程度低。养老保险保障程度与单位待遇高度重合，单位和职工缺乏自我保障意识，养老保险资金没有真正建立社會保险基金制度，社会保障和调剂功能没有得到发挥;（3）替代率高。公务员养老保险待遇与城市其他劳动者养老保险待遇之间的差距较大，影响社会公平，特别是机关事业单位与企业养老保险制度二元并存，已引发各种潜在的社会矛盾。（4）制度法律化程度低。公务员养老保险制度改革政策法规不配套，改革办法不统一，导致各地发展不平衡。

2现有问题造成严重后果——影响可持续发展

现行公务员退休养老保障制度，对于稳定公务员队伍，保障公务员离退休人员的生活发挥着重要的作用，相对于企业职工基本养老保险制度而言，具有很大的“制度吸引力”，改革具有一定的阻力。但是，随着比较完善的社会主义市场经济体制的逐步建立和各项改革的逐步深化，这种养老保障模式的深层次问题也必然显现出来。

第一，与城镇企业养老保险制度无法衔接。1991 年以来，城镇企业进行了养老保险制度改革并逐步扩大了覆盖范围，建立了职工个人养老保险帐户，而公务员养老保障制度没有同步进行改革，导致两种养老保险制度无法实现衔接。这样一来，从机关单位流动到企业的人员在待遇上出现了总体上的不平衡和某种程度的下降，同时从企业流动到机关单位的人员养老保障形成双重管理问题，阻碍了人才和劳动力在机关和企业之间的正常流动，使人力资源得不到合理配置。特别需要强调的是，人力资源的有序流动和合理配置是社会主义市场经济的内在要求，养老保险制度的无法衔接，必然制约经济体制改革的深化。

第二，财务上的不可持续问题突出。随着人口老龄化，退休人员的比例越来越大。加之公务员个人离退休金占原工资的比例较高，退休人员自 85%至 95%不等，而离休人员退休金甚至超过原工资数额，退休金在国家财政拨款比重也越来越大。随着退休人员的逐步增加，财政和一部分单位不堪重负。据统计，机关单位退休费用总额 1990 年为 59.5 亿元，到 2002 年达 1187.6 亿元，增加近 20 倍，年均递增 25%，明显高于工资 18%的增长速度。由于机关单位退休费用负担越来越重，财政和单位已不堪重负，在一些困难地区和单位已发生了拖欠退休金的现象，甚至一些单位养老保险制度改革试点地区甚至也出现了养老金“空帐”问题。

3公务员养老保险可持续发展的法律保证

3.1公务员养老保险立法体系

机关单位养老保险制度的立法体系，主要涉及两个问题：一是《养老保险法》（或社会保险法）与机关单位管理方面法律法规的关系;二是有没有必要建立单独的公务员养老保险的问题。我们认为，由于现阶段社会保险制度尚不完备，社会保险立法还处于初创时期，要制定综合性的社会保险法或社会养老保险法作为基本法，再在此基础上制定若干部社会养老保险法，显然存在极大困难。但是，综合性的社会养老保险法，对中国公务员养老保险法制建设而言十分重要，有助于克服目前中国养老保险立法层次低，随意性强和过于分散的弊端，应是中国养老保险法制建设必须达到的目标之一。

基于上述分析，我们认为，公务员养老保险体系在纵向结构上应由宪法、社会保险基本法、养老保险基本法和公务员养老保险单项法规构成;在横向机构上应包括全部的公务员养老保险法律规范及相关的配套法规。其中，养老保险基本法是核心法律。公务员法要进一步明确公务员养老保险的基本原则，养老保险基本法应具体明确规定公务员养老保险法的具体内容（与企业基本养老保险不同）：保障对象和覆盖范围、基金、待遇、管理和监督、相关的法律责任等。以上只是公务员养老保险立法体系的基本架构，另外，还应制定一系列相关法规与之配套，如养老保险基金管理法等。只有这样，才能构建一个综合的公务员的国家化和社会化相结合的养老保险法制系统。

3.2公务员养老保险基本内容构想

3.2.1关于公务员养老保险基金运行的法律规范问题

养老保险基金是根据法律法规建立的养老保险事业的专项资金，其筹集和保值增值和管理涉及国家、单位和社会成员等社会养老保险主体权利和义务的平衡，是国家养老保险制度能否顺利实施和正常发挥作用的关键。因此，在养老保险基本法中必须建立一套完善的养老保险基金法律制度，其核心内容是资金筹集的法律模式和资金运营的法律模式。为此，一方面，要确立符合中国国情的公务员养老保险的基金筹集法律模式，通过法律的强制手段确保社会养老保险税费及时足额征缴。要在技术上正确处理养老保险基本法和现行《社会保险费征缴暂行条例》的关系。另一方面，要建立和完善公务员养老保险基金运营的法律机制。本文认为，从长远看，应该通过养老保险基本法建立统一的养老保险事业经费的基金化和专业化管理队伍和安全有效的基金投资制度，规范养老保险基金保值增值的方式和途径，通过法律的强制性来杜绝社会养老保险基金运营的随意性。

3.2.2关于法定退休年龄问题

与公务员养老保险制度改革关系最密切的就是公务员人事退休制度，它主要包括退休条件以及男女基本养老保险金待遇平等问题，其中，争议主要集中在公务员退休年龄条件，即公务员是否可以推迟退休甚至取消强制性退休。退休年龄是享受基本养老保险的首要资格条件。一般做法，享受基本养老保险待遇的年龄应与退休年龄一致。世界上大多数国家的法定退休年龄为 60～65 岁（美国目前的法定退休年龄是 67 岁，而欧盟国家一般为 65 岁），规定雇员在达到退休年龄以后，方可领取退休金。并且大多数国家规定男女从业人员享受基本养老保险的年龄相同。20世纪 80 年代以来，许多国家基于平均寿命的延长，特别是发达国家日趋严重的老龄化，普遍提高退休年龄。中国的退休年龄明显偏低，有必要进行调整。中国现行退休年龄的规定（男 60 岁，女干部 55 岁，女工 50 岁）是建国初期确定的，而当时我国平均人口寿命是 42 岁。退休年龄应根据预期平均寿命增长而延长，国际上普遍延长退休年龄从而使工作时间大大高于养老时间，而中国目前的工作时间与养老时间之比越来越小，大量职工“未老先退”，导致退休队伍年轻化。因此，中国应提高法定退休年龄。从老龄化的角度看。50 年代出生的人口将在 2010 年至 2020 年加入退休人員的行列，而那时恰好是劳动力增长和相应的缴费来源急剧下降的时期。在 2025 年，65 岁和 65 岁以上的人口将达 12%，仅比美国、加拿大和其他发达国家少一点。中国有像发达国家一样的老年人口，但却远远没有发达国家的经济实力。因此，面对规模之大，速度之快的老龄化问题，养老保险的直接对策只能是提高退休年龄。

3.2.3关于政府责任的界定问题

在养老保险基本法中的政府责任问题包括两个方面，即行政管理责任问题和财政责任问题。国家作为公权者，为劳动者提供和组织基本生活保障，履行必要的监管职责，是其义不容辞的一项责任。中国现行《宪法》第 45 条和《劳动法》第 70 条都明确规定了国家对劳动者的社会保险责任和义务。因此，养老保险基本法中应明确规定相应的国家行政管理责任的条款;国家的财政责任又包括两个部分，即旧体制的遗留责任和新制度中的责任。国家作为国有财产的所有者，在计划经济体制下直接介入生活生产过程及企业的经营活动，将企业盈利通过各种途径收归财政，没有将养老保险基金独立出来单独积累，因而造成了所谓的养老保险基金历史欠账和个人账户空帐运行的问题。对此，在养老保险基本法中应明确国家在基本养老保险中应负的相应责任，通过有效途径将部分国有资产转化为养老保险基金，解决个人（包括公务员）养老保险账户空帐运行问题。当然，这一规定应当具有相对的时间性限制，当中国养老保险转账成本全部弥补之后，国家的财政责任主要体现在对养老保险制度的相关税收优惠的制度安排中，应当说这种制度安排才具有长期性和稳定性。

3.2.4关于公务员养老保险制度的司法保护问题

行政执法和司法保护是社会养老保险基本法的重要内容，是确保养老保险法律制度正常运行具有强制性的法律措施。在中国目前人们养老保险法制观念不强，各种拒缴、欠缴、挤占、挪用社会养老保险基金等现象严重存在的情况下，加强社会保险的行政执法和司法保护显得尤为重要。因此，必须通过立法严格规定养老保险的法律责任，以保证基本养老保险制度的顺利实施。特别是要在养老保险法中明确规定责任追求诉讼程序。对于拒绝履行缴纳社会养老保险税费的法定义务人，相关社会保险管理机构和社会成员有权提请行政执行机关对其进行处理，或直接提起诉讼;社会养老保险受益人对社会养老保险管理机构及其工作人员玩忽职守等非法行为使其遭受损害时，有权提请行政裁决或司法裁决，追究责任人的行政责任、民事责任直至刑事责任。

总之，公务员养老保险制度的建立和运行是一项巨大的社会系统工程，包括缴费体系的运作、支付体系的运作、监督体系的运作、资金保值增值的运作等等，所有这些都必须以法律的强制性为基本保证手段。公务员养老保险法通过对权利和义务的配置，使公务员养老保险关系主体的权利和责任明晰化、法制化，从而有利于公务员养老保险制度的有效运行。

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